评论｜余永逸：论澳门“一国两制”模式的可持续性

【编者按】：本文为香港中文大学中国文化研究所《二十一世纪》双月刊2019年12月号（总第176期）所刊登文章。端传媒与《二十一世纪》建立长期稿件资源合作关系，经杂志与作者授权转载。

《二十一世纪》双月刊

版权：香港中文大学中国文化研究所

性质：学术双月刊

当期杂志：2019年12月号

自1999年12月回归中国后，澳门的发展吸引了世界的目光。由于赌权的开放，海外的博彩运营商得以引入，大大提升澳门博彩业的收入。以博彩收入计算，澳门于2006年更超越美国的拉斯维加斯，成为世界最大的赌城（注1）。回归二十年后，澳门的本地生产总值（GDP）相对1999年增长超过七倍，而人均本地生产总值（GDP per capita）更在世界各经济体系中名列前茅，根据国际货币基金组织（IMF）的数字，2019年澳门人均GDP为全世界排名第二，仅次于卢森堡（注2）。

在政治层面上，澳门社会相对较为稳定，虽然偶尔有游行示威活动，但没有像中国另一特别行政区香港一样，出现如2014年的“雨伞运动”和2019年的“反送中”（反对《逃犯条例》修订）运动。在2017年5月全国人大常委会委员长张德江访澳时，更认定澳门是实践“一国两制”的成功典范（注3）。为何澳门回归后的政治相对香港较为稳定？这个“一国两制”的典范是如何在澳门实践，从而维持社会稳定？

本文将从四方面分析澳门特别行政区的管治模式，从而说明为何澳门能在回归后维持政治稳定。这四个因素包括：由亲北京力量主导的政治体制、澳门特区政府的“分赃”政策、特区政府主要官员的内地背景、北京对澳门的政策和与特区的互动关系。最后，文章指出伴随着社会环境的变化，澳门“一国两制”管治模式正面对愈来愈大的挑战和压力，其持续性开始成疑。

一、由亲北京力量主导的政治体制

澳门特区的政治体制是相对封闭的，行政长官是由选举委员会选出的，后者由各个界别的社团代表选举产生，而当中大部分社团也是亲北京传统社团的附属组织。

自1966年后，澳门就被视为“半个解放区”，澳门的华人社会基本上由亲北京的力量所主导（注4）。在此之前，澳葡政府基本上并不重视澳门华人社会的需要，本地华人主要是依靠亲北京（中国共产党）或亲台北（中国国民党）的组织给予社会支援。然而1966年中国发生文化大革命，开始动员群众斗争，这股斗争的风气亦蔓延到澳门。同年，亲北京的澳门氹仔坊众学校要求扩建校舍，虽然未能得到澳葡政府的批准，仍于11月15日自行展开工程。之后澳门警察介入，要求停止学校扩建工程，并引发警民冲突。这次冲突后澳门亲北京力量发起一连串的动员，反对澳门殖民地政府的管治权力，于12月3日触发警察和反政府群众之间的重大冲突，在葡葡牙驻澳军队的强力镇压下，有8名示威者身亡，另有212人受伤，故被称为“一二三事件”。

由于亲北京力量的持续动员，澳葡政府最后无力对抗来自示威者的压力，到1967年1月29日正式签下所谓的“降书”（〈澳门政府对华人各界代表所提出的抗议书的答复〉），确认北京在澳门的主权，而葡国只是暂时管理澳门，并同意把澳门的亲台北力量驱逐出境，使亲北京力量成为治理澳门华人社会的主要力量（注5）。自此以后，一些亲北京的传统社团便成了华人社会的代表，当中包括澳门工会联合总会、澳门街坊会联合总会、澳门妇女联合总会、澳门归侨总会、澳门中华总商会、中华教育会、澳门中华学生联合总会等。

其后，这些亲北京的社团亦慢慢开始走进澳葡政府的体制中，如立法会和政府的咨询委员会。澳门的立法会在1976年才成立，澳葡政府同时引入选举制度，但最初的选举制度对华人参与有较大的限制，故立法会由葡人和土生葡人所掌控，澳门华人只有少数代表。然而到了1980年代，代表土生葡人的立法会议员跟当时的总督高斯达（Vasco de Almeida e Costa）意见不合，要求加大立法会对官员的问责权力，前者可向后者投不信任动议。于是，高斯达总督决定解散立法会，并改革选举制度，加强本地华人的参与，利用亲北京的社团去取代土生葡人在立法会的角色（注6）。随后，澳葡政府的各个咨询委员会都把不同的亲北京传统社团列为当然成员，或直接委任他们的代表进入体制。而澳门特区政府成立后，这个由亲北京社团主导的社会政治体制还是得以延续下去。根据娄胜华的说法，澳门回归后一直沿用“法团主义”的模式，政府透过和亲北京社团合作去维持管治（注7）。

值得留意的是，澳门特区的政治体制是相对封闭的。一方面，行政长官是由选举委员会选出的，后者由各个界别的社团代表选举产生，而当中大部分社团也是亲北京传统社团的附属组织，故此可以说，行政长官的选举也是由亲北京社团所主导。另一方面，立法会议席的组成包括直接选举、间接选举和行政长官委任，间接选举以社团的代表作为选民基础，直接选举基本上也是由传统社团赢得多数议席，而行政长官也只会委任亲政府和北京所能接受的人物进入立法会。故此，澳门自殖民地年代到特区新时代，亲北京社团基本上垄断了澳门的政治参与。

相对而言，澳门的民主派实力比较薄弱，并不能挑战亲北京传统社团的地位。澳门的民主派从上世纪80年代才出现，最初是以何思谦倡导的民生派为起点。何思谦于1980年代初从外地留学毕业后回澳工作，开展社区服务，协助居民解决社区问题，并成功在1984年当选进入立法会；以何思谦为首的民生派更于1988年的立法会选举中赢取三个议席，为亲北京社团带来很大的压力，迫使后者加大社区服务的力度，以应对民生派的挑战（注8）。

随着何思谦的出现，澳门的一些年青精英亦开始关心澳门和中国内地的政治发展，于1988年成立论政团体“民主沙龙”，讨论澳门和中国的发展；吴国昌就以倡议澳门民主发展为号召，参与立法会选举，并于1992年透过直选进入立法会（注9），这些精英后来被统称为“民主派”。然而，面对亲北京社团的强大资源，民生派并不能与之在社会服务上争一日之长短，其在1996年的立法会选举中全军覆没，只剩民主派的吴国昌还留在立法会内（注10）。回归后，民主派在立法会的议席虽有所增加，但还是议会中的极少数。在2017年立法会选举中，民主派共取得三个议席（吴国昌、区锦新、苏嘉豪），不到立法会三十三个议席的一成。

当然，一方面，民主派在立法会中的弱势在一定程度上是由于受到立法会选举的“金钱政治”所影响（注11）；另一方面，澳门的政治文化亦相对保守。根据余振等人多年的追踪研究，澳门人的政治文化自殖民地年代到特区时代还是臣属型，即只是关心公共事务，但并不热衷于政治参与（注12）。虽然回归后澳门亦出现一些较大型的示威游行和冲突事件（如2007年5月1日劳动节的工人游行，最后导致警察在人群中向天开枪，驱散群众；又如2014年5月发生的“反离补”游行，有约两万市民上街反对政府给予行政长官和各司长优厚的退休福利，并首次有群众包围立法会），但没有真正动摇亲北京力量主导澳门政治的根基。

二、特区政府的“分赃”政策

面对劳工阶层的动员，澳门特区政府每年都提出和改善福利措施，以压制工人运动。

一般来说，维持社会稳定的一个重要策略就是将资源再分配给社会持份者。澳门特区政府透过不同的福利措施，以赢取社会大众对特区政府的支持。1997年的亚洲金融风暴，不但使刚回归的香港面对经济衰退，亦同时影响正准备回归的澳门的经济和社会稳定。回归初期，由于澳门经济还没有好转，一批失业工人在2000年4月中旬开始于街头上聚集，要求特区政府解决他们的生计问题，事件不断升温，出现示威者跟警察的冲突，最后警察发射催泪弹驱散群众；示威延续差不多两个月，到了6月上旬才退潮。

特区政府为了安抚市民的情绪，推出各种纾缓措施，例如与社团合作举办培训班和文化班，让不同类别的失业工人、残障人士和年青人报读，并给予每人每月最高1,800澳门元的培训津贴，借以安抚失业工人（注13），避免他们再走上街头示威。另一方面，特区政府于2002年开始削减个人所得税25%和免除所有商业营业税，这些措施直到回归二十年后还在实施，并没有因经济好转而撤除（注14）。

随着回归后经济不断改善，澳门不同的社会问题亦开始浮上水面，如房价急速上升、贫富悬殊、交通和教育问题等。2006年，劳工阶层再次动员，控诉低下阶层不能分享经济发展的成果，而且生活愈来愈艰苦，并于5月1日劳动节举办游行，再度跟警察发生冲突。虽然该次警民冲突以警方清场告终，但自此之后劳工阶层于每年五一劳动节都举办游行，而且往后几年的游行都发生警察与示威者的冲突。

面对劳工阶层的动员，澳门特区政府每年都提出和改善福利措施，以压制工人运动。2006年，特区政府决定把免费教育下延至幼儿教育，提供十二年免费教育（包括三年幼儿、六年小学和三年初中教育），次年把免费教育上延到高中，实施十五年免费教育（注15）。处理贫富悬殊问题上，特区政府提出“最低维生指数”的制度，制订各类家庭的最低收入水平，若个别家庭总收入低于“最低维生指数”，政府会补贴这些家庭（注16）。特区政府亦注意照顾长者，于2005年公布《敬老金制度》，除了在殖民地年代已成立的社会保障基金制度，每月向六十五岁或以上居民发放生活津贴外，还以“敬老金”的名义，每年向长者发放一次性的特别津贴（注17）。

然而，由于2006年底时任运输工务司司长欧文龙被揭发贪污，透过公共工程和土地的判给，收受巨额贿款，使民众认为他们并不能真正分享经济发展的成果，更批评高官透过利益输送而自肥，于是大量工人及一般民众参与2007年的劳动节游行，之后又发生警民冲突，有警员向天开枪以驱散群众。为了避免2008年的劳动节游行再次出现冲突情况，特区政府于当年增派福利，如为全澳的居民提供公共巴士票价补贴；提出“住宅单位电费补贴计划”，为每位住户提供每月电费补贴；首次提出“现金分享计划”，一次性向每位澳门永久性居民派发5,000元，非永久性居民3,000元（注18）。

澳门特区政府面对民众的不满情绪，主要依靠“分赃”的策略，透过增派社会福利诱使市民避免进行政治动员。有趣的是，在第二届特区政府上任后，每年的施政报告都是先提出增派福利，引导公众把注意力放在福利措施上，以免他们把着眼点放在其他政策的内容上，引发政策讨论，继而可能诱发动员。可以说，特区政府是以福利政策进行资源的再“分赃”，试图抑制澳门居民的其他政治诉求，从而避免动员，进而稳定社会。

三、特区政府主要官员的内地背景

特区政府以顾问的形式招聘内地居民，他们可以在任职政府工作期间申请澳门居民身份，在政府工作满七年成为澳门永久性居民后，特区政府再以公务员的形式招聘他们。

中央政府之所以视澳门为“一国两制”的典范，在于澳门特区政府积极配合中央的政策。当中一个重要因素是特区政府的一些主要官员有内地背景。早在回归前，北京已准备为回归后的特区政府培训人才，特别是在司法系统方面。如特区终审法院首任院长岑浩辉在内地出生，于北京大学接受法律培训，毕业后从事内地法律工作，回归前移居澳门并参与中葡两国政府为培训澳门本地司法人才而开设的法律课程，及后在澳门的法院和检察院工作（注19）。特区首任检察长何超明在澳门出生，于西南政法大学和北京大学获取法学学士和博士学位，曾参与广东高等法院工作，跟岑浩辉一样，回归前接受中葡政府法律课程培训，回归后便入主澳门特区的司法系统（注20）。

此外，亦有不同领域的官员具内地背景，如现任廉政专员张永春出生于内地，回归前移居澳门，曾任澳葡政府登记局局长及公证员助理、物业登记局局长，回归后被委任为法务局局长；现任行政法务司司长陈海帆也是出生于内地，在内地接受法律培训，随后移居澳门，参与中葡政府法律课程，之后成为澳葡、特区政府不同部门的主管人员；现任保安司司长黄少泽亦出生于内地，在北京大学获法学学士和博士学位，回归前移居澳门，于澳葡政府检察院工作，回归后被委任为司法警察局局长（注21）。

事实上，回归后不断有来自中国内地的非澳门永久性居民进入特区政府工作。特区政府以顾问的形式招聘内地居民，他们可以在任职政府工作期间申请澳门居民身份，在政府工作满七年成为澳门永久性居民后，特区政府再以公务员的形式招聘他们。其中一个最典型的例子就是现任政策研究和区域发展局（政发局）局长米健，米健本为中国政法大学教授，回归前曾到澳门协助澳葡政府将葡文法律翻译为中文，回归后获澳门科技大学聘为法律学院院长，其后特区政府成立政策研究办公室（政发局前身），并委任米健为顾问；当时有传闻称，由于米健并非澳门永久性居民，不能担任该办公室的主任，待他获取澳门永久性居民身份后，将提升他做部门领导，这个传闻最后亦实现了（注22）。

有内地背景的澳门官员对特区政府的施政打开了方便之门，他们一方面较愿意配合中央政府的政策，另一方面在落实“一国两制”遭遇矛盾时，亦尽量配合特区政府稳定政治体制。如近年内地透过信息科技去监控群众，澳门保安司当局就不断增加公共地方的监控镜头，亦提出监控网上言论，以避免坊间的流言造成社会不稳（注23）。

此外，澳门的法院为了稳住澳门行政体制，经常作出对特区政府有利的裁决，澳门律师公会主席华年达（Joaquim J. N. Valente）就指出，澳门的法院在处理跟特区政府有关的案件时常作出对行政机关有利的判决（注24）。一个明显的例子就是2005年围绕行政长官立法权的争议。澳门自殖民地年代就采用所谓的“双轨立法”制度，即总督和立法会都有立法权，总督可以透过法令和行政法规去制定法律。回归后，行政长官亦继续维持殖民地年代的习惯，以行政机关首长的身份签署行政法规、为特区立法，从而弱化立法会的立法功能和角色。实际上，回归初期澳门特区大部分的法律都是由行政长官所订立的。然而在2005年，行政长官这种立法权力就面对法律的挑战：在2004年行政长官签发的第17/2004号行政法规中，规范外地人士在澳门工作时需要申请工作签证；一名外藉人士向法院提出诉讼，认为根据澳门《基本法》，立法会为澳门特区里唯一有权立法的单位，行政长官并没有立法权，故第17/2004号行政法规并没有立法效力，他不需要向特区政府申请工作签证亦能在澳门合法工作（注25）。

最初，初级法院和中级法院也裁定行政长官没有立法权，但特区政府上诉到终审法院，最后终审法院在2007年裁定行政长官有立法权，其解释主要有四点：第一，行政长官在立法上有一定角色，他有权拒绝签署立法会通过的法案为法律；第二，澳门《基本法》没有限制行政长官如何使用行政法规；第三，一些遵行大陆法的国家如法国和葡萄牙的行政首长亦有一定程度的立法权；第四，在中国内地，行政机关亦可签署行政法规作为法律（注26）。

然而，终审法院的判决受到澳门法律学者王禹批评，认为判决无助于界定行政法规的权限和范围（注27）。有趣的是，澳门《基本法》起草委员会委员许崇德在2006年公开指出，当年起草澳门《基本法》时并没有详细考虑行政长官所签署的行政法规的宪制地位，并建议特区政府以本地立法的方式，规范行政长官使用行政法规的范围（注28）；这或许反映了行政长官的立法权没有足够的法律基础。

由于澳门特区大部分订立的法律都是以行政法规方式制定，如法院裁定特首没有立法权，特区政府将面对管治问题，所有回归后所签署的行政法规将失效，因而出现法律真空，特区政府将没有法律依据去处理不同的公共事务。从这个角度来看，终审法院的裁决可被视为主要从政治的着眼点而非完全是从法律原则的角度入手，对行政机关作出有利裁决的目的在于化解澳门特区的宪制危机，避免澳门特区步香港的后尘，向人大常委会提出解释《基本法》的请求，免使中央介入本地的宪制危机。

四、中央与特区的互动关系

澳门政府相对不济的表现，使澳门居民更能接受中央政府参与澳门事务，并不视之为中央干预澳门事务和削弱澳门特区的自治。

一定程度而言，澳门社会能够接受中央参与特区事务，在不少澳门人眼中，没有中央支持，澳门就不能在回归后有卓越发展。在社会稳定方面，临近回归时，澳门社会正面对黑帮仇杀的纷乱局面：由于亚洲金融风暴严重影响澳门赌场内由黑帮管理的贵宾厅生意，各黑帮为了争取客源，在街头互相仇杀，影响社会安全，当时的澳葡政府并没有能力制止社会纷乱的局面。为了顺利回归，中央政府要求在澳门驻军，并在回归前一个月派先遣人员到澳门，暗中监视澳门的黑帮，要求他们停止仇杀；各黑帮为顾及他们在内地的利益，最后在回归前夕停止在街上的仇杀，恢复了澳门的社会秩序，北京的介入亦赢取了大多数澳门居民对中央的支持。

回归初期，中央大力支持澳门的经贸发展，并对特区提出不同的优惠政策，如不断增加访澳的内地旅行团数量，以及2003年起实行内地旅客访澳自由行计划，两者都成为振兴澳门旅游业和经济的重要措施。此外，中央政府于2002年批准珠海和澳门政府在两地边境开设珠澳跨境工业区，让澳门的纺织厂可在工业区内聘请内地劳工，以减轻成本，旨在协助澳门厂商应对世界贸易组织（WTO）取消纺织品配额制度的新措施，该措施打击了澳门厂商一向以进口内地半制成品来澳加工、成品计入澳门本地出口配额的运作模式（注29）。

更重要的是，澳门居民普遍认为中央政府扮演了监督特区政府的重要角色。特区政府虽然被认为有严重的贪腐问题，但一直都没有高级官员因贪污被捕和入狱。直到2006年欧文龙因贪污被捕，事件起因是香港的金融机构发现欧文龙透过香港的银行汇出巨款到外地，经香港廉政公署调查后，向中央政府汇报，中央要求澳门特区政府跟进，才得以拘捕欧文龙。当时一般澳门居民并不认为“欧文龙案”是由澳门廉政公署主导事件，而是相信通过中央介入才迫使特区政府拘捕欧文龙；没有中央的参与，特区政府未必会跟进事件（注30）。事件反映澳门居民更愿意接受中央监督特区政府。

此外，回归后澳门政府开放赌权和引入外资竞争，使博彩业发展兴旺，更成为澳门的经济龙头行业。但澳门社会普遍认为博彩业过度发展，长远对澳门经济不利，提出经济发展多元化的方向（注31）。对此，澳门政府并没有提出可行的发展概念推动多元化；相反，中央政府于2009年就提出澳门可作为“一个中心，一个平台”的角色，即发展成为“世界休闲旅游中心”和“区域商贸服务平台”（中国与葡语国家的商贸合作平台），借此鼓励澳门发展以非博彩业为主轴的旅游产品和服务，并跟葡语国家发展贸易服务行业（注32）。中央政府提出的发展概念得到澳门居民广泛的回响，他们认为中央不断支持和协助澳门的发展；相反，特区政府的表现相对不济，中央介入澳门事务更有利于澳门发展。

如2017年台风“天鸽”袭澳，造成广泛水侵和停电停水，并有严重的人命伤亡（共10人死亡、244人受伤）。特区政府被批评处理危机迟缓，因部门间没有协调，影响救灾效率，居民要自行走上街头协助社区救援，最后特区政府向中央提出要求，派遣解放军驻澳部队出营协助救灾，更得到澳门居民的支持（注33）。在“天鸽”风灾后，中央政府派遣国家减灾委员会的专家小组到澳门，研究台风“天鸽”为何对澳门造成严重的破坏和伤亡，并建议特区政府如何改善防灾和应灾的工作（注34）。对澳门居民而言，中央协助和参与本地事务，有利特区政府施政。

可以说，澳门政府相对不济的表现，使澳门居民更能接受中央政府参与澳门事务，并不视之为中央干预澳门事务和削弱澳门特区的自治；相反，澳门居民认为中央的参与更能确保“一国两制”在澳门的成功落实。

五、澳门模式的可持续性

特区政府的福利政策已渐渐失去压抑政治参与的效用，愈来愈多的年青人认为派钱和派福利只是给予“掩口费”，要市民不出声反对政府。

澳门能成为北京眼中“一国两制”的典范，有其历史因素。由于亲北京力量早在回归前已主导澳门的华人社会和政治参与，因此有利于“一国两制”在澳门的落实。亲北京力量有能力稳定社会，加上北京早在回归前已安排了一些有内地背景的人士进入澳葡政府工作，两者都有利于回归后特区政府掌控澳门社会，以及维持良好的中央与特区关系（注35）。回归后澳门经济起飞，也使特区政府有足够的资源透过加大社会福利的派发，以“分赃”的方式去化解澳门民间对政府的不满和对政治事务参与的诉求。

然而，随着澳门的社会发展，年青一代的政治参与意识也有所提高，特区政府以上述措施和方式管治澳门，将面对愈来愈大的挑战和压力。如上文所述，澳门在回归初期面对一些社会冲突，主要是来自劳工阶层的动员，他们强调利益分配的问题，对此特区政府还可以用“分赃”的方式去缓和他们对政府的不满。但是，在澳门特区成立的第十个年头，社会动员开始有了质的变化。在2010年5月1日劳动节，一如以往，劳工界亦组织游行，但同日首次有一群年青人自行组织游行，以表达年青一代的诉求，他们不单止提出经济和生活的问题（如买楼难、交通问题等），更针对自身政治参与的需要，批评澳门传媒自我审查，使年青人的声音不能在社会里广泛传播（注36）。自此，澳门年青一代更积极参与政治。

2014年5月更被誉为澳门年青一代的“光辉五月”。当时特区政府提出《候任、现任及离任行政长官及主要官员的保障制度》的立法（即《离补法》），以优厚的待遇作为特首和主要官员的离职补偿，这个法案引起社会强烈不满，年青一代在5月25日动员了两万市民上街反对该法案（“反离补”游行），这是澳门自1989年支援北京学生运动以来最多人上街的一次游行；27日，正当立法会准备通过此法案，年青一代就动员了约八千人包围立法会，最后迫使特区政府撤回方案（注37）。可以说，澳门年青一代开始就不同的社会议题和政策发表意见和进行动员，使特区政府面对愈来愈大的压力。

值得留意的是，澳门特区政府一直以来都是以金顿（John W. Kingdon）的“多源流模型”（Multi-Stream Model）去制定公共政策（注38），主要是透过政治动员，要求社会支持政府的政策方案，当政府不能成功动员足够的支持去压制反对的声音，就会撤回方案（注39）。过去，由于澳门民众不太热衷公共议题，亲北京社团较容易透过其网络，动员居民支持特区政府，使特区政府较容易通过其提出的政策。但随着年青一代开始关心和参与政治，独立于亲北京传统社团，对后者的动员起到了制衡作用。加上经过近十多二十年的经济和社会发展，澳门居民的身份认同开始发展起来（注40），而且正发展出一套公共价值观，不单止着重于经济和物质等功能性价值，还开始强调如何确立澳门人身份的一套内在价值和需求（注解41）。

2019年夏季，当香港发生持续数月的“反送中”运动，澳门亦有年青人到香港参与游行，随后更申请8月19日在澳门的议事亭前地以默站形式支持香港的年青抗争者，但未能得到澳门警方的批准。对一般澳门民众来说，香港的大型游行示威会造成社会不稳定，不利于经济发展，就如2014年香港的“雨伞运动”，澳门市民大多反对，并认为香港应学习澳门，维持社会和谐，经济才得以持续发展（注解42）。

但对澳门的年青一代来说，经济和社会发展已到了瓶颈，向上流动开始愈来愈困难。回归初期，经济的急速发展确实为不少澳门居民（尤是年青人）提供向上流动的机会，但随着经济发展到达一定水平，增长速度放缓，发展机会也没有之前的多；回归后把握机会向上流动的年青人，在回归后的第二十个年头正值壮年，还占据社会上层位置，使新一代年青人难以向上流动。故现在的年青一代除了热衷讨论社会问题外，还更为强调制度的公平性，希望建构一套社会价值观，从而平衡社会各阶层利益。可以说，澳门年青一代正开始不断进化，尝试突破澳门旧有的保守政治思维。

故此，澳门政府若仍然只透过亲北京社团的动员和社会福利的派发，并不一定能赢取公众的支持。事实上，特区政府的福利政策已渐渐失去压抑政治参与的效用，愈来愈多的年青人认为派钱和派福利只是给予“掩口费”，要市民不出声反对政府。此外，政府内部不断招聘非本地居民进入公职系统，已开始引起本地公务员的反弹。2019年6月，有自称政发局的公务员以匿名的方式向廉政公署投诉该局局长米健，指他不断引入非本地居民进入该局，待这些以顾问形式聘用的非本地居民成为澳门永久性居民后，就调升他们为局内的部门主管，投诉这些举动大大削弱本地公务员晋升的机会（注43）。

这些都反映澳门居民，尤其是年青一代，对过去二十年的管治模式愈来愈不满。特区政府只透过不断的政治动员去压抑反对派的声音，以求通过政府的不同政策，长远而言会加深民众对政府的不满，使社会分化。澳门政府官员评论香港的“雨伞运动”和“反送中”运动时，常提出以香港为戒，澳门不能自乱阵脚。但若特区政府不改变管治澳门的模式，“今日香港，明日澳门”恐怕并非是一个神话。

（余永逸，澳门大学政府与行政学系副教授）

注释

[1] 参见〈澳门——世界的大“赌”市〉（2007年3月26日），德国之声网，www.dw.com/zh/澳门世界的大赌市/a-2419315
[2] International Monetary Fund, “DataMapper: GDP per Capita, Current prices (U.S. dollars per capita)”, www.imf.org/external/datamapper/NGDPDPC@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD
[3]〈社会矛盾永存在 正确认识妥处理 张德江：澳门不能乱〉，《澳门日报》，2017年5月10日，A01版。
[4] 谭志强：《澳门主权问题始末（1553-1993）》（台北：永业出版社，1994），页252-53。
[5] Agnes I. F. Lam and Cathryn H. Clayton, “One, Two, Three: Evaluating ‘Macau’s Cultural Revolution’”, Modern China Studies 23, no. 2 (2016): 163-86.
[6、8] Lo Shiu-hing, Political Development in Macau (Hong Kong: Chinese University Press, 1995), 32-35; 84-85.
[7] 娄胜华：《转型时期澳门社团研究：多元社会中法团主义体制解析》（广州：广东人民出版社，2004），页337-49。
[9] Eilo Yu Wing-yat and Natalie Chin Ka-man, “The Political Opposition and Democracy in Macao: Revolutionaries or Loyalists?”, Government and Opposition 47, no. 1 (2012): 100-102.
[10、11] Herbert S. Yee, Macau in Transition: From Colony to Autonomous Region (New York: Palgrave, 2001), 121; 114-21.
[12] 余振、娄胜华、陈卓华：《澳门华人政治文化纵向研究》（香港：三联书店，2011），页112-13。
[13] 澳门特别行政区经济财政司司长办公室：〈第27/2003号经济财政司司长批示〉（2003年1月24日），澳门印务局网，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2003/05/despsef_cn.asp#27
[14] 何厚铧：《2002年财政年度施政报告》（2001年11月20日），https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2017/11/cn2002_policy.pdf，页23-24；〈澳门行政长官每年公布之特殊税务优惠〉，澳门税务学会网，www.macautax.org/tax/taxincentivelevied.html
[15] 何厚铧：《2008年财政年度施政报告—社会文化范畴》（2007年11月13日），https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2017/11/cn_socult_2008.pdf，页4021。
[16]〈第6/2007号行政法规〉（2007年4月2日），澳门印务局网，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2007/14/regadm06_cn.asp
[17]〈第12/2005号行政法规〉（2005年8月1日），澳门印务局网，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2005/31/regadm12_cn.asp
[18] 参见〈车资优惠新收费同步　政府今起补助全民搭巴士〉，《澳门日报》，2008年12月1日，A03版；〈住宅单位电费补贴计划〉，www.dsf.gov.mo/download/other/elecSubsidy_CHT.pdf；〈第12/2008号行政法规〉 （2008年6月9日），澳门印务局网，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2008/23/regadm12_cn.asp
[19、21] 参见〈行政长官、主要官员、立法和司法机关〉，澳门政府网，https://www.gov.mo/zh-hant/about-government/chief-executive-and-principa-officials
[20] 参见〈澳门前检察长何超明涉贪案在终审法院开审〉（2016年12月9日），BBC中文网，www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-38259377
[22] Eilo Yu Wing-yat, “Macao’s ‘One Country, Two Systems’: High Autonomy or Intervention?”, in Negotiating Autonomy in Greater China: Hong Kong and Its Sovereign before and after 1997, ed. Ray Yep (Copenhagen: Nordic Institute of Asian Studies Press, 2013), 213-14.
[23]〈周庭希评《网安法》间接赋司警监控新权力〉，《正报》，2018年1月12日，第1版；〈天眼拟增面容识别助捉贼〉，《澳门日报》，2018年11月30日，B01版。
[24]〈华年达指法院裁决倾向行政当局〉，《正报》，2012年5月17日，第1版。
[25]〈“第二二三／二○○五号行政司法上诉案”　政府将在期限内提起上诉〉，《华侨报》，2006年5月13日，第11版。
[26]〈参考内地葡国法国等大陆法体系国家宪法　终院判定行政长官可核准〔准〕行政法规〉，《澳门日报》，2007年7月19日，A06版。
[27] 王禹：〈行政法规再没有争议吗？〉，《澳门日报》，2007年8月1日，E07版；〈界定行政法规须更清晰合理〉，《澳门日报》，2007年8月8日，E03版。
[28]〈许崇德：自行立法或释法　确定行政法规法律地位〉，《澳门日报》，2006年12月20日，B11版。
[29]《澳门研究》编缉部：〈“澳珠发展论坛”第四次会议纪要〉，《澳门研究》，第50期（2009年2月），页171-87。
[30] Eilo Yu Wing-yat, “Anti-Corruption Approaches in Macao: Lawmaking and Legal Enforcement”, Journal of Contemporary China 22, no. 79 (2013): 101-102；〈震惊全城．议论纷纷　澳门贪泉．皎者也污〉，《正报》，2006年12月8日，第1版。
[31] 关锋：〈澳门经济多元路向之再思考〉，《香港社会科学学报》，第53期（2019年春／夏季），页6-11。
[32]〈政府致力构建一中心一平台　深化区域合作促澳经济适度多元化〉，《澳门日报》，2009年10月17日，B05版；〈澳企业家抵成都出席西博会　川人大副主任冀深化两地合作实现多方共赢〉，《澳门日报》，2009年10月17日，A03版。
[33]〈四人魂断水浸停车场　社会质疑隐瞒失踪人数　马耀权：非常重视每条人命〉，《澳门日报》，2017年8月27日，A03版；〈澳门市民感谢解放军：佢哋爱澳，我哋要爱国〉（2017年8月25日），关键评论网，www.thenewslens.com/article/77212
[34]〈防灾救灾意识不强　基础薄弱　救援能力不足　减灾委七建议提澳抗灾力〉，《澳门日报》，2017年9月28日，A03版。
[35] Ming K. Chan, “Different Roads to Home: The Retrocession of Hong Kong and Macau to Chinese Sovereignty”, Journal of Contemporary China 12, no. 36 (2003): 495-503.
[36] Eilo W. Y. Yu, Emma S. M. Lao, and Ducan Cheong, “E-Politics and the Rising Tide of Youth Activism”, in China’s Macao Transformed: Challenge and Development in the 21st Century, ed. Eilo W. Y. Yu and Ming K. Chan (Hong Kong: City University of Hong Kong Press, 2014), 127-29.
[37] 建烨整理：〈澳门反离保运动大事纪〉，载苏嘉豪主编：《撤！还记得吗？》（香港：嘉涛宫出版有限公司，2015），页37-39。
[38] 有关金顿（John W. Kingdon）的“多源流模型”，参见John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (New York: Harper Collins College Publishers, 1995)
[39] 谭志广：《澳门的文化遗产保护：问题、政治与政策》（澳门：澳门文物大使协会，2011），页103。
[40] 李展鹏：《隐形澳门：被忽视的城市与文化》（新北：远足文化事业股份有限公司，2018），页153-200。
[41] 廖克健：〈从公共价值观看澳门的文化遗产保护政策：以荔枝碗船厂保育事件作个案分析〉，《香港社会科学学报》，第53期（2019年春／夏季），页90-103。
[42] Eilo Yu Wing-yat, “The Mirror Image: How Does Macao Society Read Hong Kong’s Umbrella Movement?”, in The Umbrella Movement: Civil Resistance and Contentious Space in Hong Kong, ed. Ngok Ma and Edmund W. Cheng (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2019), 311-34.

[43]〈“政发局工作人员”举报局长米健　廉署称已收到投诉〉（2019年6月29日），论尽媒体网，https://aamacau.com/2019/06/29/网传匿名信举报政发局局长米健-廉署称已收到投诉