评论｜看不见的公义——评张炳良《不能回避的现实》

提起张炳良教授，我脑海中总会浮现一个学者的形象；即使进入政府，政府通讯录的名称仍是顶着“教授”的名衔，与其助理闲谈，也总是说教授的意见是什么，而不是局长的意思是什么。

与龙应台先生以一个文人的姿态走入台北政府相类似，张炳良不只是一个普通学者，还是民主党内的前汇点派（汇点是香港早期的论政团体，后来与香港民主同盟合组成民主党），以非建制在野学者的背景，在2012年香港前特首梁振英政府中，出任运输及房屋局局长。由于张炳良的研究及政治背景，其出任局长时，公民社会及政党均对其如何处理香港房屋问题，有相当大的期望。

自1998年之后，香港便再没有一份指导未来香港十年的房屋政策蓝图，而张氏制订的“长远房屋策略”，则是他在局长任内（2012-2017）的一项主要工作。张炳良在新作《不能回避的现实》中，便回顾了2012年至2017年的局长生涯中，在房屋及运输的政策层面上，所推动的措施及面对的挑战。对于关心香港房屋及运输政策制定过程的读者，此书是很好的参考。

身为香港民间房屋政策的倡议者，笔者曾多次以智库及倡议团体“影子长策会”的身分，多次与时任局长张炳良就其主力推销的“长远房屋策略”交流。如何掌握“长远房屋策略”的成败，是评价张政策成败的关键，亦是理解本书脉络重要的切入点。因此本文主要集中回应张氏书中的房屋内容。

《不能回避的现实》房屋篇

作者：张炳良

出版日期：2018/07

出版社：中华书局(香港)有限公司

“长远房屋策略”的历史背景

讲香港“长远房屋策略”必须要理解其历史背景。现时香港公营房屋（即类似内地的公租房及安居房）与私人楼宇在整个房屋市场中各占大约一半的比例，其实并不是香港的历史常态。虽然上世纪七十年代时任港督麦理浩推行“十年建屋计划”，计划用十年为香港市民提供可供180万人口居住的公营房屋，但并非是什么殖民政府的德政。因为当时殖民政府的这种考虑，是基于六十年代香港发生的六七暴动为民怨基点，以及受到当时英国工党势力抬头、欧洲福利主义成为全球政府施政参考的影响。张炳良将这种施政思想称为“剩余主义福利观”(welfare residualism)，认为“十年建屋计划”是一种舍弃所谓“小政府、大市场”，背离“积极不干预”传统，接近社会主义式的十年出租公屋兴建大计。

这种高速兴建公屋的计划，同时配合着香港卫星新市镇的兴建，以现代主义工业城市规划为蓝本，使得香港出现大量“新型”的廉租房屋，同时为新兴工业带来大量的廉价劳动力。较早期的新市镇，例如荃湾及葵青等，都带有居所邻近轻工业的规划格局。

当然，随着日后轻工业大幅撤出香港，经济结构转为以服务业为主，居民要寻找工作机会就只能离开新市镇到服务业工种集中的市区。这为整个香港带来沉重的跨区交通压力，亦为张炳良的交通规划带来极大挑战；然而，他在任内却始终未有推动“第四次整体运输研究”，并未解决“第三次整体运输研究”悬而未决的交通规划失衡格局。

经过大规模的建屋和规划改造，香港的公私营房屋比例，遂出现张氏所指的“私营较大、公营稍小”的格局：截至2018年第1季，香港共有30.8%的人口居住在出租公营房屋，再加上15%的人口居住在各种由政府补贴的资助房屋，总共约有45%的香港人居于政府全资或半资拥有的公营房屋，其余约55%的人口则是私人楼宇的业主及租户。

“长远房屋策略”抗衡住屋商品化的尝试

可见，香港的房屋策略，其实一直以私人市场为主导。早于1987年，港英政府便提出“私营部门优先”的概念，提供大量贷款计划让公屋住户离开公屋到私人市场置业；1995年又提出夹心阶层置业计划。到了特区政府成立，不论是董建华时期提出七成香港市民自置居所的目标，还是曾荫权年代大幅减建公屋的举措，都是为求稳定私人房屋市场。

张炳良在书中自称拥有“亲公营房屋”的DNA，其2013年提出的“长远房屋策略”的焦点，是确立此后十年内(2016-2025年)，新增房屋单位公私营比例为六比四的政策目标：在新增的480000个单位当中，有280000个公营房屋单位，当中包括200000个出租公屋单位。这个房屋比例和单位需求的推算，亦直接套用于现时香港“土地大辩论”中未来三十年所需要的房屋用地估算。

经历董建华年代的“八万五”政策（注一），很多香港人都抱有“兴建公营房屋=推倒香港楼市”的迷思，在张炳良上任之前，香港的公营房屋供应创下历年新低，更有好几年停止兴建居屋，令香港的公营房屋供应出现短缺；更重要的，是全球各地推动的金融量化宽松措施下，国际热钱涌港大幅推高香港的楼价及租金，“㓥房”再次成为基层住屋的关键词，公屋的轮候人数年年创新高。笔者和一班民间学者、基层房屋团体和关心房屋政策的研究员共同创立的“影子长策会”，便希望能够游说张炳良，在2013年的“长远房屋策略”订立几项有助改善基层住屋状况的政策建议。

“影子长策会”向政府建议

可惜，似乎最后张炳良仍然不敌压力，只能够提出“新增”房屋单位公私营比例六比四的政策目标，意味着未能够完全扭转香港房屋“私营较大、公营稍小”的格局。我作为倡议订立公私营比例的民间团体的一员，对于政府未能完全落实新发展区提升公营房屋、尤其是出租公屋的比例，自然会觉得“长远房屋策略”未竟全功。

由于在张炳良任内未能够完全确立“公营房屋优先”的讲法，他卸任局长后，不但有部分新发展区未能够守住公私营六四比的界线，新政府更引入大量以置业为主导的房屋政策：包括拨出部分出租公屋供应作为“绿置居”出售；甚至近日行政长官林郑月娥提出要将启德发展区及安德臣石矿场发展区九幅私楼的地皮，转为公营房屋发展，其实亦很有可能只提供给首次置业的港人购买“首置上车盘”。至此，张氏于“长远房屋策略”抗衡住屋商品化的尝试，已经被破坏得所剩无几。尽管他于书中强调不希望评论现届林郑政府的举措，但正如周永新教授在明报的评论文章所指，香港的房屋政策左摇右摆，公私营房屋比例将在“置业主导”下再次失衡，这正是特区政府“不能回避的现实”。

不能回避的现实：有供应不等于可负担

整本《不能回避的现实》一直回避的问题，是为什么香港的房屋政策，一直未能够突破“供应主导”的窠臼，把香港房屋不能负担的现实，归咎于地区人士和政团的反对。

张炳良在书中回顾当时推出《长远房屋策略》的考量，认为要改变香港长期以来，房屋供应依靠私人市场，公营房屋只是补助中低收入阶层，而非供应主流的“共识”，只能够靠订立一个“十年延展房屋供应目标”，因应社会经济环境的变化，对供应数目作出灵活的评估及修正。

问题是，这种以“供应”为主导的应对思维，其实完全忽略了“需求”对房屋价格的巨大影响。笔者亦曾经多次撰文提及过，政府只顾重建所谓的置业阶梯，过份强调住屋的交换价值，那么即便提供大量的土地及房屋供应，在投资需求炽热的现况下，再多的供应，亦只会成为房价继续越升越有的助燃剂，无助令香港住屋变得可负担。

除了1998年特区政府成立初年，香港公营房屋的比例有短暂上升之外，基本上过去三十年整个公营房屋比例，都是处于稳步下降的趋势，私营房屋的比例却是不断上扬（注二）。在全球“新自由主义”主导的房屋私有化浪潮下，香港的高房价现象，在没有诸如第二套住屋空置税、及没有重置1998年被取消的“租金管制”等需求管理措施的情形下，无论提供多少的供应，都会转化成为“刚性”的投资需求，而其又进一步（错误）印证提供更多“供应”之必需，直至楼价泡沫爆破。

最后简单回应书中张炳良的感慨：他认为政府房屋供应的大局，“为多方及多重的小局所包围、所肢解，处于胶著”。我的回应是：那要看政府所看重的，是什么样的大局；而被视为是小局的，又是什么。

民间的确未必有全面的，或所谓“正确”的方案可以全面照顾所有人的需要，但我们所提出的，却是最弱势、最迫切、而又最为人所忽略的群组需要。当年影子长策会提出以“住屋权”满足基层的住屋需要，以提升㓥房户的基本人均居住面积作为房屋政策的目标。到了今时今日，“基层”除了在政府的土地大辩论中沦为其骑劫环保团体保育诉求的筹码，现时的政府代表，又是否有真正的大局观，去改变现时向地产商倾斜的房屋政策，放弃以公私合营的方式圈地兴建首置上车盘，而从真正的公众利益出发，兴建更多公众可负担的出租公屋，以及与市场炒卖隔绝的居屋呢？

看不见的公义：大局观下被消音的弱势

张炳良在书中直言：“房屋土地供应本应是当前最大的公义问题，可是不少社会团体和有影响力人士却在时刻搬弄龙门大谈其他的社群公义。”这句评论，反映出张氏“效益主义式”(utilitarianistic)的价值观：政策只要能够让最大多数人达致最大的利益，这便是一个合乎公义的政策。

问题是效益主义之所以能够达致最大的效益，往往是倚靠牺性少数人的权益来实现。在这种价值观下催生的政策，往往会令弱势被消音，或者在主流的论述下，被扭曲为一班但求为一己私利而反对开发的“地区人士”。在这些政策制订者的眼中，房屋不再是个人安身立命之所，而是被化约为可加可减可调整的“单位供应”与“资源分配”，如何“最大化”供应才是他们所关注的，当中被牺牲掉的，例如因为争取健康社区环境而被标签为“邻避效应”（Not-in-my-backyard，形容社区人士反对在居住社区兴建厌恶性设施或者是影响居住环境的发展计划的现象）的居民，都可能成为他们眼中的障碍和旁枝末节。

政治哲学家罗尔斯在《正义论》(A Theory of Justice)中最触动人心的核心理论，就是要建立一个制度安排是对社会最为弱势的人最为有利(to the greatest benefit of the least advantaged)的社会。原因并非是张氏所指的“社群公义”，而是由这种价值观引申出来的政策和政治制度，才最能够体现人与人之间的平等关系，最能够反映在社会之中经历种种不幸的人，如何透过一个公平互惠的合作体系，成为一个也能够有自己人生计划、有能力实践这些计划的自由人。

张炳良自己在书中，其实亦提出了一个效益主义政策观所带来的两难，只是他可能并不自觉：原来香港的土地分配，往往是重私人轻公营，分配给香港房屋委员会(即香港负责兴建公屋的法定机构)用作兴建公屋的土地，绝大部分并非“熟地”(即已经平整好的土地)，仍需要进行大量的进行清拆、平整地盘、重置设施及提供基建的程序，以至由搬出土地至兴建公屋，往往至少需要三、四年的时间；但私人发展商从发展局勾出的地皮却大多是熟地，可以即买即动工。

为什么会这样呢？笔者认为，在兴建公屋与私人楼宇之间，负责公屋兴建的运输及房屋局在整个的政府架构“大局”中，沦为众多包围“大局”的“小局”之一，只是看顾提供公营房屋的“社群公义”，未能为香港整体的经济效益最大化，所以必须让路予代表香港私楼买卖与房地产利益攸关的发展局，调拨大量优质的熟地予私人发展。这个格局到了今时今日的土地大辩论仍是没有改变，整个东大屿计划填海过千公顷，也不是用来兴建住宅的，而是让位予有国家战略价值的第三个核心商业区。在整个大湾区的经济格局下，为小民提供公营房屋的社群公义，又算得上什么？

张炳良自己在书中，其实亦提出了一个效益主义政策观所带来的两难，只是他可能并不自觉：原来香港的土地分配，往往是重私人轻公营。

不得不指出一个关于公私营地皮比例的常见误区：不少论者认为公屋与私楼的供应比例是零和游戏，却忽略了两者之间发展密度的巨大差异。其实公营房屋使用地皮的效率更高，每公顷土地能够比私楼提供更多的单位，所以只要稍稍增加公营地皮的比例，便可大幅提升全港单位供应的效益。然而政府恰在此处体现了其矛盾的“大局观”：“大局”上必须保障私营单位供应，但却有意不提及密度差异的决定性影响，使得公营地皮的比例无法增加。

历史不能重写，假如张炳良就任的，是“房屋规划及地政局”局长，而不是“运输及房屋局”局长，其全部行政资源得以投入在一个板块上时，或者他的“长远房屋策略”能够更为扭转整个私人为主导的“房屋政策传统”。他自己也写得明白，“土地规划”和“房屋政策”分属两个有不同KPI（主要表现指标）的政策局各自统领，房屋局成为弱势也是可预期的，在大格局环境难改的前提下，只能诉诸于公屋的“资源分配优化”，并把供应不够的问题归咎于社区的反对。

张炳良的五年任期过去，结果可以说是对提倡公营房屋优先者的最大反讽：2012-17年公屋的平均兴建量约为每年13000个，大概仅有过去香港三十五年每年平均(22000个)的六成，这种供应滞后与公私营比例失衡所反映的，就是香港这个城市对生活方式选择和城市规划远景的价值观。

（龙子维，香港民间房屋倡议团体“影子长策会”成员）

注一：“八万五政策”，指董建华时期每年建屋(公营及私营)不少于85000个单位的政策目标，令10年内全香港有70%家庭可以自置居所。

注二： 出租公屋的比例于1991年升至最高峰超过全港人口比例的35%，其后回落到30%左右，而公营自置居所的比例则在2001年达至最高峰，其后一直维持在15%左右，所以香港公营房屋的比例一直维持在45-50%，并呈缓慢下降的趋势。整理自《住屋不是地产─民间长远房屋策略研究报告》。