台湾《天下杂志》7月的一期封面，大大写着“用钱买的台式民主”，指台湾选举变成“钱坑比赛”，年轻人参选门槛提高，“政二代到处跑”，“选贤与能变成选钱与权”，直指台湾民主是“用钱‘买’来的”。这期杂志一时在岛内激起声浪。
蓝绿对立、朝野无协商，“台湾民主衰退了”，这种判断近年并不少见。“台式民主”到底是指什么？台湾民主真的已经倒退了吗？在不少台湾人心中，这几个字甚是刺眼。
不过，要回答这个大哉问，首先要能够定义什么是民主，有了定义才能够测量，有了长时间测量才有办法讨论台湾民主有没有衰退。
笔者试图指出，台湾民主在制度上没有倒退，在人心上确实有些令人担心；但这并不意味着台湾没有办法走向共识，台湾政治还不需要被扣上这样一顶帽子。
“民主”硬指标接近满分
从硬指标来看，自从2007年之后，民主制度保障在全世界大多数的国家是在衰退的，可是在台湾并没有。
那么，什么是民主？这个问题可以成为国中、国小社会科考试的选择题，也可能成为政治哲学家一辈子追寻的问题。学术界与国际非政府组织通常把民主的测量分成两种指标，第一种是以制度保障为出发点的硬指标，例如Freedom House、Polity IV、V-dem等。第二种则是以民众态度为主的软指标，例如Global Barometer、World Value Survey等。
假如从第一种的硬指标来看，自从2007年之后，民主的制度面保障在全世界大多数的国家是在衰退的，可是在台湾并没有。硬指标的测量方式，是这些国际非政府组织邀请全世界的相关领域学者对每个国家每一年的制度保障与变化进行观察与给分，包括了“是否有公平选举”、“人民是否有集会结社的权力”、“政府制度是否有达到分权制衡”、“当上述面向出现问题时是否有公平的司法程序来进行裁决”，以及“人民是否能在言论与信息自由的保障下对这些议题进行讨论与判断”。每个国家由数个专家进行评比，最后再取平均或中位数。在Freedom House每年的调查中，全世界近六成的国家的民主制度保障都在最近十年慢慢衰退，而民主保障提升的国家屈指可数，这个全球性的衰退现象也被《经济学人》、《华盛顿邮报》等多家媒体报导。
尽管如此，台湾在国际学者的眼中，民主制度保障的硬指标还是趋近满分的，并没有搭上国际民主衰退的潮流。举例来说，在2018年的自由之家评比中，台湾在三大指标：“自由”、“政治权力”、“公民社会”上都是拿到最高分。假如细看各个评比，台湾少数没有拿到满分（但也至少都是拿到4分里的3分）的子项目为“政治选择是否受到境外势力影响”、“是否有官员贪污”、“政府施政是否透明”、“人民在法律上或经济上是否足够平等”等。总结来说，台湾的总分为100分里的93分，占世界排名第33名，在亚洲只输日本（韩国84分、菲律宾62分、中国14分），更重要的是台湾在每个测量民主制度保障的硬指标上都是接近满分的。而光是从前几年来看，台湾在2016年的综合分数是89分，2017年是91分，而2018年则是前述的93分。
因此，光从硬指标来看，吾人很难说台湾的民主有衰退——台湾选民可以自由地批评执政党、电视台上不是只有官方一家说法、选民可以投票“补刀”换掉现任者、也可以跟政府对簿公堂拿回应得的权力，这不就是民主的展现吗？
民众从心里不相信台湾有好的民主
然而，相较于制度性保障的硬指标，以台湾民众意见为测量方式的软指标确实呈现了台湾民主令人担心的一面。东亚民主化调查（Asian Barometer）对东北亚与东南亚几乎全部的国家，进行具全国代表性的抽样以及上千人的面对面访谈，询问各国民众对于民主以及政府施政的看法，总负责单位为设立于台湾大学社会科学院的东亚民主调查中心。
东亚民主化调查的一个最重要的研究成果，就是询问亚洲民众对于“民主”的定义。在前面的硬指标中，专家学者们用法律、权利等制度性保障来测量各国的民主程度；但在亚洲民众眼中，大多数人并不认为民主是政治权力或分权制衡，台湾也不例外。在其2014年的第四波调查中，有34%的台湾民众认为民主的定义是“社会公平”（Social Equity）、31%认为是“良好的政府施政”（Good Governance）；只有不到四分之一、22.3%的台湾民众强调民主定义中“程序与制度保障”的部分，更只有13%认为民主的定义是“人民的自由”。
换言之，台湾民众对于民主的看法更在乎的是结果而非过程，而当邻近威权国家的经济表现更为耀眼时，台湾民众对于自己民主政体的坚持也开始动摇。在2014年的问卷中，当被问到“民主制度尽管有它的问题，但仍是最好的政治体制”时，台湾民众只有不到一半、46%的人给了正面的答案。相较之下，邻近的日本与韩国民众都仍有超过六成民众绝对支持民主制度。
同样值得忧虑的是，台湾民众对于政府官员的信任程度是全亚洲最低的：在2014年，只有16%的民众相信政府官员（全亚洲最低）、而有71％的台湾民众相信政府官员大多数有贪污（全亚洲最高）。
政党政治保证民主精神
台湾民众对于民主以及政府的不信任虽然还没有实质影响民主制度的规范性保障，但却已经逐步反映在社会运动以及政治选择上，而这种态度也是民粹主义的温床。我所谓的民粹主义，并不是许多官员或工商大老在与多数民意相违背时随便指责“多数民意”的民粹，而是学术上根据近年来欧洲与南美洲一系列研究中学者慢慢找到共识的一种民意趋势。
民粹主义并不是专指左派或右派的意识形态，而是一种话术，其三大需同时存在的主要元素包括认为“所有枱面上的政治人物都很烂”、“这世界非黑即白”、以及“选我就可以造成立即的重大的政策改变”。
为何这三大看起来很赞的说法对于民主制度是个威胁？因为人们并不确定左派或右派的政策是对的，许多意识形态也都是逐步形成推演的，所以才要透过定期选举来检讨。而当代宪政设计更是强调妥协与分权制衡、政府部门的政策也都是在层层监制下逐步落实，任何想快速一步到位的重大政策改变都可能有长久未考虑到的负面影响。
当2014年台湾民众每8个人中就有7人不相信政府官员时，以民粹主义为号召的政治人物与政党就可以快速崛起——“蓝绿一样烂”、“对就是对错就是错”、“唯快不破”这些台词都出现在了今日台湾政坛的红人口中。在2017年由杜克大学委托政治大学执行的全国民意调查中，更首次有超过半数的台湾民众宣称自己不属于任何政党，这是自2000年以来从来没有过的趋势。过去近二十年来，民意调查里的政党认同分布都是执政党支持者逐渐变少、反对党逐渐增加，但这没有出现在2016年以后的台湾民意中。
“民众不必靠政党”听起来是个很美好的愿景（iVoting就好啦），也是海盗党（强调每个政策都是支持者投票投出来的）与无政府组织推动的方向，甚至也是美国建国国父Madison的愿景。但从已经运作民主制度两百多年的美国来说，政党对于民主的正面功能除了推出政策之外，也包括培育政治人才、收集民意、以及在政党内对许多不同的政策、意识形态、与利益团体之间进行初步的妥协跟协调；更重要的是，政党可以有效地约束个人，导致民主比较不会走偏。
起初民主制度被提出来时，就有政治哲学家认为定期选举不可行，因为定期选举会导致选上的人尽量搜刮民脂民膏，反正过不久就要下台换人当了。但政党制度可以防止这种事发生：就算有人当上了总统握有很大的权力，他或她也没有连任压力；而就算他不用再选，当初帮他上台、跟他同党的人未来还是要选，所以这些同党同志会约束当选者避免走偏，维持这个政党招牌的荣誉。用经济学的术语来说，政党让民主制度里的政治人物们看得更远、时间轴(time horizon)更长，也比较不会做出短视近利的政治判断。
一旦这样的政党制度瓦解，即便一些素人的个人政治新星同样具有远大的抱负与强大的执行力，甚至短期会有令人惊艳的政策产出，但也始终没有办法做到系统性的政治人才培养，也很难防止或预测下一个当选的“个人”会不会严重走偏，做出如重启文化大革命一样的事来；另一方面，当没有时间轴较长的政党存在时，人们或团体可能就会特别坚持单一的政策而拒绝妥协，导致在政治谈判上更容易陷入僵局。
台湾两大党轮流完全执政却又成效不达预期，民粹主义随之逐渐高涨，可预见的是，这些民粹主义的结果或会逐渐在台湾政坛上演，进而侵蚀原本民主的精神。
金权政治中的竞选经费迷思
另一方面，我也可以理解台湾民众对两党的不满有部分来自于金权政治，也就是《天下杂志》报导中高额的竞选经费，以及候选人为了把经费赚回来而对财团的妥协。这种不满也直接反映在几年前的“小猪扑满”（蔡英文在总统选举时推出小猪扑满的小额捐款模式）以及近日柯文哲的“快速小额募款”上。台湾目前对竞选支出超过上限没有罚则，而台湾的中央选举委员会（中选会）也没有能力查核竞选资金的每个出处，政治人物们申报时，往往只是看竞选团队有留几张发票就随便报几张，根本无从查起。当初中选会希望废除竞选经费的支出上限就是为了诚实申报，但最后还是无助调查，这的确有改进的空间。
然而，仅仅在竞选经费上作文章，并不能根本撼动金权政治。从美国经验来看，要调查竞选经费其实远超出中选会的能力范围，而且可能会进入非常哲学的层次。第一，政治献金跟言论自由之间存在著紧张的关系。美国废除竞选经费上限（政治献金上限也慢慢被挑战）的原因就是保障言论自由，大法官们目前也仍持续思考言论自由跟政治献金之间要怎么切割比较好，目前还没有很好的划分方式。当任何公民团体在选举期间打广告希望选民支持特定的政策，甚至只是举办个座谈会、记者会、感恩餐会，都可能偏颇特定政党，但总不能在选举期间全部禁止这些言论与聚会吧？但假如不禁，这些第三人支出就会是管制竞选经费的大漏洞。
第二，全球化与信息流通下，民主国家更难处理海外的政治献金与言论，而台湾更首当其冲。承载中华民国历史的台湾，有着优良的海外侨胞捐款传统，无论哪个党派皆然。虽然中选会已规定来自非本国籍人士的捐款是违法的，但这些金额仍可能透过半价机票、免费住宿、年末餐会等方式间皆提供给候选人，基本上中选会也没办法查。而这些捐款传统对台湾政治也是有历史意义的，亦不宜全盘否定。
第三，政治科学研究发现，竞选经费对于选举的影响，实际上往往是挑战者的支出效果远大于现任者。也即，允许一定数额的竞选经费的存在实际上有利于实现公平的政党轮替。
换言之，假如我们现在宣布所有人都不能打广告、要佛系选举，那其实才是对现任管治者最有利的局面；现任者不用打选举广告，就可以透过公家机关来打广告传递信息，所以从一开始就跟挑战者是不对等的。在这样的情况下，竞选经费要怎么规定才算公平？
拔除金权政治是个很好的理想，但就算台湾已经有g0v（台湾一个对政府进行公民监督的社群）等团体努力追上美国对于政治献金的信息公开程度，要让民众对金权政治的反感反映在选票上，还需要更多的努力。举例来说，今年台湾年底地方选举，g0v的一群工程师就结合了台湾所有县市议员的投票、出席、政治献金、提案、议员配合款等资料，于去年年底开始放在网站上供台湾选民查询，这些资料原本散布在各政府机关网页内，且大多以不利统计分析与语法连结的格式储存。这样的网站假如可以逐渐推广并发挥效果，也许更能助力对抗金权政治的选民们。
台湾民主威胁亦来自境外
当然，值得一提的是，我国蓝绿两大党的政策绩效不如预期、两岸议题的进展没有满足急独派或急统派的期待、乃至于我国政治讨论全都是统独而占掉了民生议题的空间，这些重大的问题并不全是台湾人的错，而也来自于中国始终不放弃武力攻打台湾的影响。假如中国同意台湾是一个独立的小国，那么台湾的政治讨论中当然仍会包含有中国跟美国，但讨论的重点只会在于要多亲中或多亲美，而不会有如同太阳花社运（乃至于一直以来两岸经贸合作时）会有的“亡国与否”的焦虑。
举例来说，一篇透过问卷实验法的政治科学研究即显示，台湾民众对于自由贸易与其经济影响的态度，严重受到“贸易对象是否是中国”这一点影响。同样是自由贸易协定，假如对象是菲律宾、法国等都没有关系，也不会受到政党认同左右，但一旦签约对象是中国，台湾民众的态度就都跟着蓝绿各自走了。
另外，如同外籍移民问题正在冲击美国与欧洲政治，未来十几年内值得观察的另一个现象，在于台湾民众对于外籍移民的看法与政策演变。台湾虽号称人是最美的风景、号称多元文化，但其实是因为来自于台湾不同肤色与语言的人种根本还不够多，所以看起来冲突很少。
外籍移民的增加在很多先进民主国家代表着更好的经济发展、更多的工作机会、更大的经济内需、以及更多的人口基数跟新生儿。然而，与此同时，许多人也会有“外籍移民容易带来犯罪”的印象，而这印象常被拿来作为隐性种族歧视的借口。究竟台湾的民主与政策是否能及早与足够地包容外籍移民及其下一代，将对未来台湾民主的走向有重大的影响。
总结来说，台湾的民主到底有没有衰退呢？制度上，没有。人心上，前景有些令人担心，但最后的影响将取决于国际局势与邻近国家的经济发展，并不能也不该全都归罪于台湾人；且相较于其他民主国家的发展，台湾已经算是在逆流中屹立不摇了。
在美中逐渐由合作转为对抗的同时，台湾位在两强边界，其能动性或“改变现状”的可能性并不高，无论是对台湾的宪政制度乃至于其国际地位来说皆然。在这样的结构下，台湾民众仍会把“统独”作为最主要的政治议题，但也仍会对各党推动统或独的进程不满意，使得对台湾民主或各大党不满的氛围维持很长一段时间。
不过，只要台湾民众心中清楚知道，造成台湾蓝绿对立而无政策讨论并不只是内部因素，并佐以民主制度的制衡与言论自由作为媒介，那么也许全台终究会慢慢向一个有共识的方向前进。
（王宏恩，内华达大学拉斯维加斯分校政治系助理教授）
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