评论｜“退欧红利”注资国民健保？一场画饼充饥的英式生日宴会

6月17日，英国首相特雷莎·梅（Theresa May）公布了一项向英国国家医疗服务体系（National Health Service，以下简称为NHS）的长远注资计划，承诺要在未来五年内，逐步提升NHS所获得的预算额，直至2023年达到每年增加200亿英镑的水平。同时，她在接受采访时用一个从未被正式使用过的新名词——“退欧红利”（Brexit Dividend）——来回答记者关于这笔注资来源的问题。随后英国首相府的官方推特也转引了这个名词。

一石激起千层浪，在英国退欧前景仍十分不明晰的当下，退欧真的可以为英国带来这样一笔巨额的红利吗？

国民健保七十寿筵，投资不足步履蹒跚

在二战以前的历史上，英国从未有过全民免费医疗的制度。绝大多数英国人需要自行支付医疗费用，而低收入人群唯有选择极少数免费医院，方能规避高昂的就医花费。但二战之后，工党政府上台执政，开始快速推进“福利国家”的政策，NHS系统作为社会主义福利思想的最伟大实践之一，由此在英国营运而生。

根据1946年通过的《公共卫生服务法》，NHS系统于1948年7月5日在整个英国开始运作。自此，全体英国公民，包括享有英国临时或永久居留权的外国公民，都可以在英国境内享受免费的医疗服务（除牙医、配镜等少数服务之外）。整个NHS系统的开支由国家财政和国民保险金全额负担。

相比欧美大多数国家实行的收费医疗结合医疗保险的制度，几乎完全免费的NHS一直是英国引以为傲的国家象征之一。“根据临床需要，而非钱包大小”对每一位患者提供免费且平等的服务，成为了NHS的信条，也深刻影响和改变了几代英国人的生活方式与价值观。从战后直至今日，NHS不断在英国的电影、电视、文学甚至动画作品中出现，甚至在2012年伦敦奥运会的开幕式上，NHS也作为“比其它一切都更能团结这个国家的制度创举”高调登场亮相，在国际上一时间风头无两。

国家医疗服务体系（NHS）是英国的制度创举，但近年来面临愈加严重的投入不足问题。

但是风头背后，是NHS近年来面临的愈加严重的投入不足问题。NHS系统作为英国最大和世界第五大单一雇主，雇佣了超过170万人为其工作。每24小时中，NHS要接诊超过100万名患者。建立之初，整个系统的年预算仅为4.4亿英镑，大概相当于今天的90亿英镑。但时至今日，NHS的年预算已经超过了1400亿英镑，而这笔预算占英国的公共支出比例，也从建立之初的约10%达到今天的30%以上。

然而即使是如此巨额的投入，NHS依然面临严重的人手不足、超时工作、床位不够和效率低下等等问题。NHS的急诊四小时接诊率（一项用来判断医疗系统工作强度的指标）近年来已从95%降低到90%以下，冬季疾病高发期甚至只有85%。而护士和护工近年来频繁罢工要求减少工时增加薪资，令医院大排长龙的场景多次出现。

针对NHS的问题，过去八年里，反对党工党从没停止过对保守党主导的政府的尖锐批评。尤其是近两年里，几乎每个周三的首相问答环节，都可以听到反对党领袖科尔宾引用各种数据或者雇员、患者的故事，来攻击保守党政府对NHS投入不足。特雷莎·梅则是惯用同一个套路反击，即“只有把经济做好，我们才能有足够的税收投入到NHS”，而“工党只会用更高税率、更多借贷来加重人民负担”。

工党的攻击并非没有道理。在卡梅伦领导联合政府执政的5年间，NHS每年的预算增幅仅为1%，过去3年保守党单独执政期间也只有2%。这不仅仅远低于此前工党政府执政的13年间（1997-2010）每年6%的增长率，甚至还低于撒切尔-梅杰执政的18年内每年超过3%的增幅。

“退欧红利”是一片“魔法钞票森林”

今年是NHS建立七十周年。特雷莎·梅总算借着这个寿筵契机，拿出支票本，为未来五年英格兰的NHS系统签下承诺，每年预算增长3.4%左右，直到2023年达到每年增加200亿英镑的水平（依据权力下放的原则，保守党政府只能为NHS在英格兰的支出制订预算，苏格兰、威尔士和北爱尔兰则由它们各自的议会编列财政预算）。

而关于这笔巨额支出的来源问题，首相面对镜头闪烁其词，搬出了“退欧红利”这个概念想为自己脱困。然而此言一出即舆论大哗：绝大多数政治评论人士都表示，“退欧红利”根本就是个空想出来的伪概念；BBC政治评论员劳拉·库恩斯伯格（Laura Kuenssberg）用一句英语谚语“世上没有魔法钞票树”（No magic money tree）来作为评论标题；而工党则干脆更进一步，讽刺首相承诺的这笔注资是来自一片“魔法钞票森林”（magic money forest）。

绝大多数政治评论人士都表示，“退欧红利”根本就是个空想出来的伪概念。

“退欧红利”这个词尽管是第一次在如此公开的场合出现，但这并非是特雷莎·梅新创造的概念。关于退欧到底会不会英国省下一笔可观的财政支出，自从2016年退欧公投之前就是两个阵营激辩的话题之一。

在欧盟现行财政体系下，英国位列法德两国之后，是欧盟预算的第三大净贡献国（即投入欧盟的预算多于来自欧盟的现金支付）。与之相对，波兰、匈牙利和希腊则位列欧盟前三大净盈利国家。对此，英国各界早有意见。退欧的很重要一个理由也正基于此——财政原本就捉襟见肘的英国不应该支付这样一笔巨款，去供养欧盟的官僚系统以及东欧南欧的穷国。

但首先，关于这笔给欧盟的净投入到底是多少，一直是众说纷纭。2016年，退欧阵营的诸多领军人物都给出了自己的数字，从每年80亿英镑到上百亿英镑不一而足。有趣的是，这其中最耸动且影响最大的一个数字恰恰是一名支持退欧的工党议员吉塞拉·斯图亚特（Gisela Stuart）提出的“英国每周给布鲁塞尔送去3.5亿英镑，而我宁愿将这笔钱投入我们的NHS”。所以，无论今天工党如何嘲笑特雷莎·梅，最早公开提出用“退欧红利”来补贴NHS财政缺口设想的，其实还是一名工党人士。

斯图亚特的言论在当时影响了多少对于欧盟的立场中立、但是深恶痛绝NHS投入不足的选民，今天已经不得而知。但是她给出了每周3.5亿英镑（约合每年180亿英镑）这样一个具体的数字，就给了喜欢算账的英国人民一次了解实情的机会。BBC网站上的“事实查证”（Reality Check）专栏迅速就给出了结论：3.5亿这个数字是分配给英国的预算支出，但欧盟对各国预算都有不同程度的减免，再扣除欧盟给英国地区发展、农业、企业研发和大学的补贴，这个数字就只剩下了每周1.61亿英镑，折合每年约80亿英镑。这笔省下的钱就算全数投入到NHS当中，依然不足NHS年预算的10%，很难实际缓解NHS面临的困境。

而更重要的是，这个80亿英镑的数字，是建立在英国和欧盟无法达成任何协议，被迫“硬脱欧”，且不向欧盟支付任何“分手费”的前提之下。这种“硬脱欧”是目前绝大多数英国政客和英国民众所难以接受的，更是英国商界所最不愿意看到的结果。而如果按照目前获得较多人接受的“挪威模式”——即不加入欧盟但加入欧洲共同市场，最大限度享受欧洲自由贸易区带来的便利和好处，英国还是需要支付给欧盟一笔费用——这笔钱如果比照挪威的人均投入，约为70亿英镑，并不会比现有的数字有明显减少。更何况，英国还丧失了在欧盟体系内的发言权和投票权。

财政大臣被迫加税，“退欧谈判”一地鸡毛

在“退欧红利”很快被证明是张空头支票之后，特雷莎·梅第二天就改口给出了听上去更可行的方案。她在一场名为“我们对于NHS的长远规划”的大会上，表示“纳税人也需要帮助我们完成向NHS注资的目标”。当然，这次每个人都听得明白，这就是“为NHS而加税”的委婉说法。

保守党在2010年竞选上台之前即给出了明确的承诺，要削减英国人民的税负水平。过去八年间，英国个人所得税和企业税的税率都有下调，且征税门槛也在不断提高。可以说，这种减税政策最大程度上避免了2016年退欧公投后英国经济陷入衰退，不仅如此，2017年英国甚至创造了西方主要经济体中最高的GDP增速和最低的失业率，而且在英镑大幅贬值的前提下，英国的通胀率保持了比较稳定的态势。这成为了保守党政府的主要政绩之一，几乎每次议会辩论中都会被首相和内阁成员们拿出来引用。

但税收收入的降低也直接导致了对于包括NHS在内的各类公共开支的紧缩。去年春天，财政大臣菲利普·哈蒙德因为在预算案中宣布要对自雇人士增收国民保险金，招致一片愤怒声浪。就连保守党的后座议员都对这种公然违背竞选承诺的政策怒不可遏。在压力下，哈蒙德被迫撤回了提案，并表示自己会遵守此前立下的“不增加个税、国民保险和增值税”的诺言。

而这一次，由于首相已经许诺将注资NHS，在“退欧红利”仍是泡影，而依靠长期经济增长远水不解近渴的前提下，哈蒙德会在秋季的预算案中宣布加税已经是近乎板上钉钉的事件。对此，本周二出版的《地铁报》头版登出了特雷莎·梅和哈蒙德的合影，并用文字游戏将哈蒙德的名字嵌入标题——“菲尔，填上这个坑”（Phil the gap）。

目前需要去填坑的英国政客，显然绝不只是财相哈蒙德，脱欧大臣戴维斯最近的日子也不好过。他领导的英国脱欧谈判团队在过去半年中和欧盟的拉锯中几乎没有什么有意义的进展，双方卡在了南北爱尔兰的边界问题上，似乎形成了一个死结。

自从爱尔兰和英国组成了“共同旅行区”（Common Travel Area）之后，爱尔兰共和国和英国所属的北爱尔兰之间就取消了一切的陆地边境设施，在数百英里的边境线上，除了每个路口会有一对指示牌提示，并且限速标志在公里（爱尔兰）和英里（北爱尔兰）间进行转换之外，每天在两侧穿梭往返的人们甚至无法觉察到自己跨越了这条曾经带来了无数冲突、流血和悲剧的边境线。但随着英国公投退欧，这条边境线却成为关注的焦点和最大的变数所在。

由于原本不大的爱尔兰岛上，两国人民早已深度融合，两国都很难接受重新设立那种有铁丝网和检查哨的边境线，在这一点上，英国、北爱尔兰地方政府和爱尔兰共和国政府是有共识和坚持的。但是，一旦英国最终选择“硬脱欧”，即退出欧洲共同市场和单一关税区的话，爱尔兰岛上的这条不设防的陆地边境就会变成一个“口子”，让作为欧盟国家的爱尔兰和“硬脱欧”后的英国之间依旧可以保持现有的人员和商品自由流动。这无疑是欧盟绝不能接受的情况。

欧盟方面对此提出的解决方案是“无论英国是否整体保留在单一关税区，都要让北爱尔兰和爱尔兰一起保留在单一关税区之内”。此方案在“硬脱欧”的前提下无疑等同于在北爱尔兰和大不列颠岛之间设立一条边境线，从此让英国陷入“一国两制”，而北爱尔兰则被留在了欧盟之内。可想而知，这个方案一经提出，立即遭到英国的愤怒回绝。特雷莎·梅宣称，没有任何一位英国首相会接受这种有损联合王国主权完整的提议。欧盟只好暂时作罢，双方又陷入了新一轮僵持。

欧盟希望北爱尔兰和爱尔兰一起保留在单一关税区之内，但无疑等同于此让英国陷入“一国两制”，因此立即遭到英国回绝。

6月28日，欧盟各国首脑即将举行峰会，此次会议已近乎于是最终解决北爱尔兰边境争拗的最后机会。而今年年底之前，欧盟还将在10月和12月举行两次首脑峰会，届时，英欧双方必须就所有主要的退欧议题达成一致并拿出方案，为明年年初双方的议会讨论、辩论并表决这个方案留足时间。

然而，时间对于英国来说已经显得愈加紧迫。由于去年特雷莎·梅鲁莽地解散议会重新大选，保守党丢失了下院的多数席位，只能靠北爱尔兰民主统一党的合作才勉强保住了执政地位。这种微弱的多数使得每一次关键的议题表决都变得充满变数。保守党内部的“硬脱欧派”一向对首相愈加软弱的退欧政策心存不满，威胁要集体反叛投票，令退欧法案流产。同时，保守党在英国上院一直没有多数席位，多数反对退欧的上院贵族议员们则一次次地将下院送交过来的关于退欧的议案驳回或进行修正。虽然非民选的英国上院事实上已经不具有否决权，但是这种乒乓球一样的议案来回，使退欧法案的通过一再延宕。

6月20日，英国议会上下两院都通过了《退出欧盟法案》，送交女王御准后将成为法律。保守党政府总算取得了一次关键表决的胜利，特雷莎·梅也表示，这标志着英国退欧的准备工作迈出了“关键一步”。根据这项法案，英国的议员们获得了对政府最终与欧盟达成的方案进行表决的权力。但是，如果议会最终否决了政府的方案，英国将有极大可能在没有任何协议的情况下，直接裸退离开欧盟。

但是无论是否能达成协议，2019年3月29日晚11时，英国将中止自己作为欧盟成员国的资格。如今还有9个月，如同首相口中那虚无飘渺的“退欧红利”一样，英国退欧的路仍不知会走向何方。

（曲蕃夫，政治评论人，英国保守党华人之友成员）

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