评论｜退役军人事务部的诞生：建立职业尊崇，抑或应对稳定挑战？

在2017年10月召开的中共十九大上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平正式提出通过“组建退役军人管理保障机构”来“维护军人军属合法权益”的设想，随后该设想在2018年3月第十三届人大第一次会议通过的《国务院机构改革方案》上得到体现。习近平在出席人大会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调，组建退役军人管理保障机构对于更好为退役军人服务、让军人成为全社会尊崇的职业具有重要意义。

根据该方案表述，中央着力建立“集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制”，将散落于民政部的退役军人优抚安置职责、人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部的离退休干部等有关职责整合到这个统一的新部门，统一负责退役军人政策法规的拟定实施、安置保障、就业辅助和其他荣誉纪念等活动。

显而易见，成立退役军人事务部的核心内容，在于整合过去分散在各个部门、互不衔接的军人退役职责。而这项工作之所以凸显其重要性，和中国长期以来分散隔离的退役政策密不可分。

军转干部的不满

在中国大陆，“退役”是一个概括性词汇，指军人退出现役，涵盖针对军官的“转业”与“复员”、和针对普通士兵和士官的“退伍”。两者之间互不衔接，每一种都有不同的对口主管部门和相应的退役方式与待遇。

首先，转业安置方面。1950年代在各方面战局趋于稳定的背景下，解放军启动了裁军步伐，在此期间正式提出了“转业建设”的概念，根据保留基干和减少现役的原则，建立了将连以上干部退出军队后转业安置到地方工作的制度。

在此后的数十年中，军队发挥了干部培训基地的重要作用，根据国家需要，向商业、政法、文教和政工等领域集体性或分散性地调拨了大量干部，根据前人力资源和社会保障部部长尹蔚民的数据，仅在改革开放后到2009年期间，就有不下240万军队干部转业到地方各个工作领域。

改革开放后，持续性和大批量的转业干部对地方政府的日常工作、尤其是干部选拔和晋升秩序产生了不小的冲击。

在建政初期，该项制度有力推动了地方政权的巩固和各项建设事业的发展，但是改革开放后，在各级地方政府同样面临机构臃肿和人员精简压力的情况下，持续性和大批量的转业干部对地方政府的日常工作、尤其是干部选拔和晋升秩序产生了不小的冲击，所以这一工作被许多地方干部视为人事和财政“负担”。由此，地方政府对转业安置产生了不小的抵触情绪，并通过各种渠道和手段向中央反应，要求减少安置到地方政府中的转业干部数量。

这一做法的部分结果，就是转业安置到地方企业、复员干部和自主择业做法的诞生。其一，在1980年代后，连续多年将数十万军转干部在保留国家干部身份和相应待遇的情况下，安置到公有制和集体制企业中任职。1990年代后，为适应企业改制的大潮，劳动和社会保障部办公厅于1993年发布文件，要求企业与所有员工签订劳动合同，实行全员合同制，这一旨在推动用工关系市场化的规定，“无意间”也取消了此前转业到企业的军转干部的“国家干部”身份，使其成为和其他企业人员身份一致的普通员工，这在稍后启动大规模国有和集体企业破产及民营化改革之后，引发了大量企业军转干部的不满和上访。

其二，与此同时，中央八个部门于1993年2月联合发布文件，试行对军队干部作复员处理，对自愿复员的干部通过一次性发放补助金予以“买断”，而后政府不再负责分配工作，由本人自行就业。

截止2000年前后，共计数万军官选择了“自愿复员”，但随着物价不断上涨，尤其是九十年代末住房市场化的推进，这笔补足金大幅缩水，缺乏就业能力的复员军官开始后悔复员，随之也走上了上访之路。作为对这项政策的修正，中央在2001年将此前的“自愿复员”换成了“自主择业”， 在继续保留国家干部身份和中央财政逐月发放退役金的情况下，国家不再负责安置就业。然而，按规定由地方支付的住房补助和医疗补贴，由于没有对应管理部门，许多转业军官并没有拿到这笔补助，这使得部分自主择业军官，连同前文述及的企业转业干部和复员干部一道，成为转业军官上访的主要群体。

退伍士官的尴尬

建政初期大裁军期间，除了军官转业地方外，大量士兵被以“实物补偿”的形式遣返原籍恢复生产，这一做法经过数十年的演变，尤其是随着1990年代后士官制度的建立出现了分化。对于服役两年的义务兵而言，在发放少量退伍费后退出现役，地方部门不负责安置工作。对于超过两年义务服役期、但总服役期在12年以下的士兵，进入志愿兵（俗称合同兵）行列，授予一级到六级士官，在退伍时根据士官服役年限和等级，发放高于义务兵水平、由中央政府负担的一次性退役金，另由地方政府根据当地经济水平给予经济补助。还有一类是服役期高于12年的退伍士官，根据《退役士兵安置条例》，由地方政府安排工作。

三种类型中前两类由于不列入政府安置计划（除非部分伤残或其他特殊类型<如部分参战群体>），基本上在拿到退伍费后就离开军队自谋生路，一般不会成为上访的主要群体。

而对于第三类，按照《兵役法》和《安置条例》，地方政府有安置义务，但现实情况是，在握有干部选任权力的组织人事部门主管下的转业干部尚不能得到满意安置的情况下，由没有人事权的民政部门负责的士官，更就难以保证安置质量了。所以对各级安置部门而言，会通过各种渠道向士官开放自谋生路的机会：一方面，在军队退伍时，可以选择“自主就业”选项，由军队一次性发放退役金，而后回归原籍地，由原籍地政府根据当地经济水平发放适当补助；另一方面，即使对于选择政府安置的士官，在回到原籍后，也可以向当地申请，在地方政府提供一定经济补助的情况下，选择“自谋职业”。

相对而言，地方管理的规范性欠缺，致使在发放地方补助时出现一些乱象，导致许多士官不满。对于经过上述两个程序，最终仍要选择政府安置的士官，本地政府控制的企业就成了主要安置渠道，但诚如民政部副部长高晓兵所言，改革开放以后，在地市一级国有企业越来越少，安置能力也越来越小。这导致一方面此前已经安置在此类企业中的退役士官大量丢失了工作，而另一方面亟待安置的士官又难以得到实际安置，这一困境导致等待安置的退役士官成为了另一个较大规模的上访群体。

社会稳定面临挑战

转业军官和士官两个类型中的上访群体，再与中越边境战争等参战群体相叠加，近年来形成了一个颇具规模的退役军人上访群体。得益于他们长期在军队中服役的经历，该群体有比其他抗议类型强许多的组织性和纪律性，同时在组织联络技术上也更为专业，加之对国家维稳机构和工作方式的了解，使这一群体具有比其他抗议群体强得多的社会与政治能量。虽然中央九十年代就发布文件明确规定退役军人不准成立组织，但近年来许多地方的退役军人还是成立了各种名目的“退役军人协会”、“企转军人协会”和“战友会”等组织，召开代表会议，开展纪念活动，组织集体上访等，给各级政府造成了很大压力。

转业军官和士官两个类型中的上访群体，与中越边境战争等参战群体相叠加，近年来形成了一个颇具规模的退役军人上访群体。

近年来，这一群体在北京政治核心区域连续组织了数次较大规模的退役军人抗议事件，如2015年5月数省企业转业军官起诉人社部、要求恢复干部身份和相应待遇，2016年10月“逾千”（环球时报英文版）或“上万”（外媒）转业士官到长安街八一大楼（中央军委、国防部驻地）上访，2017年2月又有大量转业士官集体到中纪委上访，要求查处地方安置过程中的腐败行为，同期还有人员去民政部上访，要求落实安置措施。

此类事件的连续发生，令中央意识到加强退役军人事务管理以维护社会稳定的重要性与紧迫性，但这一设想却受到了机构分散、管理滞后的退役管理体制的严重制约。

在当下管理体制下，转业军官属于“国家干部”的一部分，转业时由军队的政治工作部负责移交地方，离开军队后由1975年成立的国务院“军队转业干部安置工作小组”负责分配和移交，该小组采取联席会议制度，成员包括人社部、解放军政治工作部、解放军后勤部、中组部、财政部、教育部、建设部、公安部等部门，由人社部长担任组长，政治工作部领导担任副组长，办公室设在人社部，日常工作由下设的军转安置司承担，加挂国务院军转办牌子。

而对于退伍士官（志愿兵），在军队时则由军队司令部之军务部负责移交地方，然后由1981年成立的“国务院退伍军人和军队退休干部安置领导小组”负责，该小组也同样采取联席会议制度，成员包括民政部、总参谋部、财政部、劳动部和发改委等，由民政部长担任组长，联合参谋部领导担任副组长，办公室设于民政部，日常工作由下设的优抚局承担。

退役军人事务部的重要意义，不仅在于结束转业与退伍分立的管理格局，更重要的是为以后制定统一的退役政策、整合退役方式提供部门依托。

可以看出，虽然同为国家尽国防义务，但在退役后，由于时间和身份的不同，退役军人被人为割裂为了不同的模块，相互之间即使情况类似（比如转业军官中的“自主择业”和转业士官中的“自主就业”与“自谋职业”），但由于归管体系不同，双方互不衔接，甚至相互抵触，造成大量安置资源内耗，也容易引起转业人员的相互攀比，进而引起不满。

所以，为了应对高达5700万的各类退役军人，尤其是其中服役期较长、安置欠妥的数十万军官和士官相关涉的问题，整合分散在组织人事部门和民政部门的退役军人事务管理权，成立统一和高规格的退役军人事务领导机构成为首要之举，于是退役军人事务部应运成立。这一部门的重要意义，不仅在于结束了转业与退伍分立的管理格局，更重要的是为以后制定统一的退役政策、整合退役方式提供了一个部门依托，有利于安置资源的统筹使用，同时将退役工作从人事部门和民政部门中剥离，也能够推动退役保障工作的专职化和专业化。

对“真正娘家人”恐难期待过高

但目前为止，中央仅仅宣布了该部的职责权限，而对于以后如何操作转业与退伍事宜，尤其是计划分配的转业安置方法是否继续等问题尚未作出说明，许多军转网站和媒体纷纷预测，该部会成为退役军人真正的“娘家人”，希望该部门可以为“受委屈”的退役人员“出头”，整治安置工作中的降级降职安置、拖延安置甚至不安置等乱象。

但客观来讲，这一期望恐失于现实。4月16日，退役军人事务部正式挂牌工作，当天就有大量退役人员蜂拥而至，反应各种“历史遗留问题”，表达重新安置、恢复国家干部身份、支付补偿等诉求。前文述及，这些问题大量源于历史上特殊时期的特定考虑所导致的的退役政策的非连续性，相互交织错综复杂，涉及的群体又十分庞大，对任何一个群体的“重新安置”都会导致其他类似群体的效仿跟进，进而引起难以估计的后果，而悉数再安置又不太现实。在这一问题上，这也正是多年以来各级政府一直采取以生活补贴为主的比较谨慎保守策略的原因所在。在可以预见的未来，这一策略应该不会因为退役军人事务部的成立而有所改变。

但退役军人事务部的成立却为未来退役安置方式提供了空间。转业安置从拥有干部权力的组织人事部门中剥离出来，很可能预示了计划分配的模式即将走到尽头。而新成立的退役军人事务部由于没有干部人事方面的权力，所以在为转业人员提供岗位方面将受到极大限制，不太可能独立满足转业人员的政府工作安置诉求。

联系近年来地方政府在安置转业军官和士官上面临的巨大压力（编制有限）、和新军改期间转业军官自主择业率大幅飙升（2016年达到了49.5%）的情况，加上今年“两会”期间国防大学教授、政协委员郝万禄的相关表述（政府不再包揽退役军人的职务和工作安排，转而为其提供物质待遇、社会保障和再就业服务），可以想像，在不远的将来，计划分配的安置模式将逐渐退出历史舞台，逐步代之以货币化补偿和多元化社会服务为主体的退役军人权益保障体系。

（王军洋，山东大学政治学与公共管理学院助理研究员；胡洁人，同济大学法学院副教授）