评论｜高隽松：“去中心化”的国务院，贯彻始终的“党领导”

每隔五年，中国都会在政府换届的同时小范围重组国家机构。但刚过去的这个3月，中国经历的国家机构改革却是近年罕见的。正如现任国家副主席王岐山年初的那句“不存在党政分开，只存在党政分工”一样，党的机构与国家机构的界线变得模糊不清。如果说在十九大上把“党是领导一切的”写入党章，标志著习近平“新时代”的开始，那么本次机构改革就是“党的领导”真正落实到国家生活的一次变法。

“党的领导”写入宪法正文

变法前夕，宪法首先作动。本次宪法修宪案，除了国家主席任期的修改之外，另一个相当重要、却容易被人忽视的修改，当数“共产党的领导”写入宪法正文。修宪之后，宪法正文总纲中关于“国体”的条款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”

这个看似不起眼的修改，是为了解决“共产党的领导”在宪法中是否有法律效力的争论。修改前的中国宪法中，“共产党的领导”只出现在序言，而且都是用于叙述中国近代历史。而对于宪法中的序言是否具有法律效力，法学界一直没有定论。因此在修宪之前，关于宪法是否有效确保共产党的领导地位，中国法学界也有所争论。

现行的1982年宪法为什么没有在正文中写入“共产党的领导”？诺贝尔物理学奖得主高锟的堂兄、原全国人大常委会法律工作委员会（以下简称人大法工委）研究室主任高锴曾经撰文回忆。他指出，当时人大法工委曾根据上级指示，查阅了一百多个国家的宪法，发现世界上除了少数几个专制国家以外，没有哪个号称民主的国家，在宪法中规定国家由某个政党或某位大人物领导的。

1982年宪法起草期间，正值中共深刻反思“文革”教训之时。在一众领导人要求避免文革重演的呼声下，人大法工委删除了被称为“文革宪法”的1975年宪法以及以其为基础的1978年宪法中，所有关于“中国共产党领导”的词句和“公民必须拥护中国共产党”的规定。据悉，制定1982年宪法的这段背景在宪法学界是人尽皆知的故事，其中包括参与今年修宪具体工作的法律学者。

值得一提的是，“共产党的领导”重新写入宪法正文的同时，中国也落实了法学界呼吁已久的违宪审查机制。根据宪法修正案，全国人大“法律委员会”改名为“宪法和法律委员会”，突出了该委员会在保证宪法实施方面的作用。但细心的读者可能留意到，理应监督人大立法的违宪审查机制竟然设置在人大内部，十分能体现中共对“自我监督”异常自信的逻辑。

“党进国退”的机构改革

“党的领导”这一主轴，此后贯穿今年两会期间宣布的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称改革方案）中。本轮改革中，党务机构地位的罕有上升和政府机构的弱化。

根据改革方案，中共管理外交、财经事务、网络安全、全面深化改革的领导小组，统一升格为“委员会”。中共党章并没有指出“领导小组”与“委员会”之间的明确区别，但体制内学者一般认为，“领导小组”更趋于临时机构，“委员会”则是常设机构，而且规格更高。十八大之后，中共成立五花八门的协调和决策机构中，绝大部分称之为“领导小组”，“委员会”只有一个：中央国家安全委员会。

此外，中宣部、中组部和统战部等党内机构进一步扩权，吞并了原国务院部门的部分包括国际交流的一系列功能。负责中共副省级以上干部考察与任命的中组部，统一管理所有国家公务员事务，包括公务员的国际交流，不再保留单设的国家公务员局。同时，统战部这个被视为主导渗透、近期最近处于风口浪尖的“中共神秘组织”，也自信的站到舞台中央。改革后统战部将吞并国务院侨务办公室的大部分功能，负责海外华侨的“调查研究”和“宣传”工作，国务院侨务办公室不再单独设立。同时，国务院的宗教事务局也并入统战部，不再保留单设的国家宗教事务局。改革方案指，这是为了贯彻党的宗教工作基本方针，坚持宗教的中国化方向。

以上一切，都使笔者不禁想到十九大期间浙江代表团关于中国“制度自信”的一段讨论：“以前我们国家省委书记出访的时候，会想方设法弄出各种政府职务来，什么省人大常委会主任，甚至省人民政府特别顾问，现在我们就说，这位是我们的省委书记。”

党相对于国家机构地位的进一步提高，还体现在国家监察委主任的设置上。在之前长达一年的吹风中，官方媒体一直强调国家监察委的设立，是为了取代“双规”、解决中纪委执纪不受法律监管问题。在各地的试点中，各级国家监察委主任由省纪委书记兼任，监察委与纪委采用“一块牌子、两套人马”的办法。

这些信号之下，外界对于监察委的设立曾有一定期望。这将是国家机构首次能够监督党员，同时，纪委如果以监察委的“留置”方式调查涉案官员，行为也将受到法律的监督。此外，刚通过的《监察法》规定，同级人民代表大会监督监察委成员，这当然也包括身兼监察委主任的各省级纪委书记。

而此次两会的人事任命中，国家监察委主任由中纪委副书记杨晓渡兼任，而非外界普遍预期的政治局常委、中纪委书记赵乐际。这一任命释放出的明确信号，就是监察委与纪委并非完全的“一块牌子、两套人马”，而监察委主任的顶头上司中纪委书记，则免于受到全国人大的监督。

从“党主内”到“党主内外”

“党的领导”也处处体现在具体的人事安排和机构改革上。十九大闭幕时，杨洁篪成为在十六大后，首位进入中央政治局的职业外交家，也昭示着中国未来五年在世界舞台一展拳脚的雄心。上一位有政治局委员待遇的职业外交家，是2003年退休的国务院副总理钱其琛。

当时对于杨洁篪的角色，外界普遍认为有三种模式，都是符合中国外交家政府职位吃重的形象：留任国务委员，以副总理角色统领外交和出任外事规格更高的国家副主席。

但在两会的政府职务换届之后，杨洁篪最后没有担任任何政府职务，目前只身兼政治局委员，以及在党的决策机构中央外事委员会中的职位。这一改变证明了北京已经不再认为重要外交场合没有政府职务是一个尴尬，或者更自信的认为，有党内职务已经足够。

过去，党务领导人处理外事，除了会产生“中共代表国家”的尴尬，外访期间会见政要还会有名不正言不顺的问题。由于大部分国内没有与政治局委员、中央书记处、中共各领导小组对等的职务，只在党务系统任职的领导人过去很长时间只能进行党际交流，或者到访对中国政治模式有高度认同的国家。如果到了西欧、北欧，一般无法与关键政要会面，更不用谈访美。

出于这些考虑，虽然大家都明白党内职务是领导人权力的真正来源，无论是在“储君”时期的习近平，还是在政治局常委会内充当“江系监军”角色的曾庆红，外访时都只使用国家副主席的职务，而不是实际权力来源政治局常委、中央书记处、中央党校校长的职务。

以往“党主内、政主外”的惯例近年来不断被改变。接任国务院副总理之前，刘鹤就在今年年初前往达沃斯出席世界经济论坛、以及出访美国时，使用的职务都是中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任，只字不提他“国家发改委副主任”的政府职务。而杨洁篪两会确认卸任所有政府职务后，出访韩国时的职务是习近平主席特别代表、中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任。

去中心化：部委官员的相互制衡

与习近平一人兼任多个职务的强势相比之下，国务院重组的安排则呈现完全相反的趋势：大部削弱，小部增强，弱势或过渡部长居多，各部相互制衡。

央行（中国人民银行）与银保监会（中国银行保险监督管理委员会）出现了少有的相互制衡现象。在北京大谈管控金融风险的时候，央行行长选用了没有担任中央委员的易纲，上一次出现这种安排，距今已经二十余年。同时，央行党组书记则未由行长担任，而让原本央行行长热门人选之一、党内地位高于易纲的郭树清担任。

郭树清目前还身兼新成立的银保监会主席的职务。而银保监会也非原来银监会和保监会的单纯融合，原来分属于两者的银行业、保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的实权职责，在此次改革中被划入央行。

财政部由已经因为年龄原因退居二线的刘昆主管。2016年年底，时任财政部副部长刘昆刚满60岁，即准时转移二线，调任全国人大常委会预算工作委员会主任。没想到一年底之后，竟“咸鱼翻身”从二线职位升任正部长。刘昆的党内地位也相当微妙，十九大后并没有入选中央委员或中央候补委员，而仅是因为在预算工作委员会的原因，在中纪委留有一席。由此可见，在十九大规划的政府部长人选时，刘昆未必是首选。

原本权力较大、被称为“小国务院”的发改委则在改革中遭到削权，包括主体功能区规划、应对气候变化与减排、农业投资、价格监督等多个职能，被划分至七个重新组个成立的部门，被外媒称作本轮改革“最大的输家”。

原来只负责管理律师与监狱系统，寂寂无闻司法部，本次改革中获得扩权，融合了国务院法制办，且是新成立的中央全面依法治国委员会办公室所在地。但同时，部长选择了在只有公安经验的原公安部副部长傅政华。讽刺的是，“709维权律师大抓捕”正是傅主政的公安部主导。而由于司法部的新角色，傅很可能在全面依法治国委员会中担任要职，成为中央依法治国的“代言人”。

合并后的文化与旅游部，由2014年从中宣部常务副部长的要职黯然离开的文化部长雒树刚担任部长，而他距离正部级退休年龄仅尚余两年。

在这些人事任命中，部委官员互相制衡的思路若隐若现，而这种思路在过去几个月涉及政治局常委的职务任命中，已经有所显现。政治局常委、中央书记处常务书记王沪宁破例不兼任中央党校校长，而由政治局委员、中组部长陈希主管机构改革后与国家行政学院合并的党政最高学府。

参考过往历史，这种制衡的思路不排除是为了避免中共总书记沦为“召集人”的教训。在胡温时代，胡不但受到前朝元老江泽民左右，也在政治局常委内面对其他八人对其权力的稀释，造就了权倾朝野的“政法沙皇”周永康。

对政治局常委、政治局委员和各部长实权的平均化处理，必然会使中国政坛不再有条件出现耀眼的政治明星、政治强人。当然，习近平会是唯一的例外。