评论｜陈柏谦：历时七个月的年金改革，只是一场短视的戏？

“如果我们现在的人口结构是（维持）这样的话，以现在的（劳保）费率跟给付，再加上其他周边配套下来，我们坦白 讲，（费率）到18%都不够，一定要27%（注一）。”──林万亿（总统府年金改革委员会副召集人、政务委员）

“讨论年金的财源这部份…不能够天马行空的想像（按：指同时论及财政赋税改革），所有想像的财源，都把它纳入可能财源，这不但是不负责任的作法，没有办法解决问题，反而妨碍了年金的改革…网路上的朋友在看我们今天的开会，有人讲如果没有看到会议的标题，还会以为我们是国家的赋税改革委员会……（注二）”──王荣璋（前公平税制改革联盟召集人、民进党籍不分区立委）

1月22日，台湾的蔡英文新政府在总统府召开国家年金改革“国是会议”，象征性地走完了新政府自去年六月以来，所设定的年金改革议程的前半场。由于议题本身引起高度争议，这场会议的日期、地点与议程，几乎是拖到最后一周才确认。

整个议程前后历时了七个月，先劳师动众开了20场委员会，再来4场扩大分区座谈会，最后才轮到国是会议。繁复的会议，让新政府所开启的年金改革，看起来仿佛讨论充分、兼容并蓄而多元发声──过程中所有职业、身分类别年金制度的关系人，则被刻意放在同一个时间与空间内进行讨论。只是，这样的“兼容并蓄”，却显得更容易被操作为“年金既得利益者”－军公教族群，以及包括劳工在内的“年金弱势”之间的直接矛盾与对立。

然而，从去年年底行政院年金改革办公室（年改办）所公布的“改革备选方案”，以及国是会议前几天，国家年金改革委员会正、副召集人副总统陈建仁与政务委员林万亿，频繁出现在各媒体说明，我们终于再次确认：无论过去七个月来，形式上的讨论看起来多么充分、各民间团体的发言如何多元，官方看待与处理“年金改革”的逻辑思维，事实上根本没有任何改变。甚至可以说，其态度与四年前马英九政府时期所提出的年金改革方案，几乎没有根本上的差异。

年金改革，孤立于其他政策蓝图

简单来说，无论是马政府的年金改革版本，抑或是民进党新政府历经七个月“社会对话”后端出的备选方案，依然都是以追求“财务平衡”为最高目标，并且将年金问题孤立、抽离于其他国家、社会政策的总体发展蓝图之外，所进行的“封闭性政策手术”。

首先，因为设定的最高目标是“财政平衡”，所以年金改革办公室从一开始，似乎就没打算面对、处理，多数劳工与其他年金体系中，弱势族群老年退休保障严重不足的问题。

其次，所有的讨论焦点，都被官方“框定”在解决各职业类别年金制度（军、公、教、劳、农、国保）的“财务困境”与各别基金的“破产危机”中。而一旦“年金问题”被限定孤立的看待，导致不同职业类别年金财务危机其背后更深层的结构性变迁，自然也一并遭到年改办的忽视或搁置。

政府滥用弹性雇佣，基金提拨持续探底

从政府聘用制度变迁、国家职能外包，一直到税赋制度长年不公，本来都是在论及公、教人员年金财务危机时，理应被讨论思索的重要面向。然而，在年改办刻意将“年金问题”孤立处理的策略下，几乎遭到漠视。

以国家作为雇主的公务机关雇佣体系（在台湾主要指军公教）来说，过去针对退休人员规划的18％优惠存款（旨在弥补退休金本身的不足），在时空变迁下，确实成为需要检讨的制度；但其实，18%涉及的是政府另案补助的优惠存款，与军公教个别年金制度的财务危机，并无直接关连。反而是公务机关雇佣体系逐年萎缩，所导致在职者提拨至基金的收入面持续下降，才是应被正视的问题根源之一。

根据铨叙部（台湾文官管理机关）统计，公务机关所直接聘用的人力，从2003年逾88万人，逐步下降至2015年不到82万人。相对的，国家透过各种非编制内的雇佣型态，诸如约聘雇、临时人员与派遣劳动，取代正式编制内的人力，不但造成年金基金收入面下降，更直接由国家带头，制造出一大批低薪、低保障的非典型劳动者。

国家之所以会逐渐减少编制内人员聘用员额，改以编制外雇用，很大程度又与国家整体财政窘境息息相关。根据财政部统计处资料，连同各级政府支出一并加总，2014台湾政府支出占国内生产毛额 GDP 比重，只有16.4％，放眼全世界，几乎找不到一个“非未开发国家”比台湾还低。

过去二十年来，台湾的经济规模持续增长，但政府的财政收入与支出的规模，却跟不上经济规模的扩张速度；即便国家职能部门仍有组织扩张，政府在预算有限的考量下，不但放弃了增聘、甚至还进一步减少正式聘任的人力。而这又是台湾税赋制度不公、对企业长期减税所造成税基流失、国家财政规模无法随著经济发展相对应成长的后遗症。

因此，从政府聘用制度变迁、国家职能外包，一直到税赋制度长年不公，本来都是在论及公、教人员年金财务危机时，理应被讨论思索的重要面向。然而，在年改办刻意将“年金问题”孤立处理的策略下，几乎遭到漠视。

相比军公教，更严峻的劳工退休年金

即便目前的年金制度，连让多数退休劳工有最基本、有尊严的生活都成问题，但在“财务平衡”的优先考量下，这个制度同样在年改办的“备选方案”中遭殃，让多数劳工未来能领到的退休金更少。

再以现况与未来更加险峻的劳工退休年金制度来说，相较于人数仅约110万军公教年金议题，在过去七个月引发巨大争议，多达1000万以上的劳工，在年改办所设定的优先解决顺序下，反而受到不成比例的低度关注。

对比于尚有余裕争论“所得替代率六至八成是否过高”的军公教族群，此刻台湾劳工的退休年金收入，却已经是导致日益险峻的老年贫穷化主要因素。根据劳工保险局所提供的资料，目前领取老保老年给付年金的退休劳工，平均可以领到的劳保年金仅16179元（约4008港币），即便再加上劳工退休金新制——个人帐户制年金化后，劳工平均退休后只能领取到2万元上下（约4955港币），这几乎是比基本工资还要更低的退休年金收入。

问题是，即便目前的年金制度，连让多数退休劳工有最基本、有尊严的生活都成问题，但在“财务平衡”的优先考量下，这个制度同样在年改办的“备选方案”中遭殃，让多数劳工未来能领到的退休金更少。备选方案中的建议“改革”方向，除了同样将调高保险费率以外，更大幅拉长“平均投保薪资”计算期间，从现行60个月增加到180个月。由于目前采计60个月（5年）最高投保薪资作为“月平均投保薪资”计算基准，一旦把拉长到最180个月，所计算出来的“月平均投保薪资”必然会减少，也将导致实际能领取的老年给付减少。

确实，若依照劳保局历次精算的结果，目前超过千万劳工投保的劳工保险，若不进行调整，未来必然出现极为严重的财务危机，劳保基金恐怕将在2027年破产。然而，即便此次年改办的官方“改革”版本中纳入“多缴、少领、延后退”的各项调整，其实依然只能够让基金延后到2036年破产。也就是说，即便采取将保费渐进拉高到18%、继续削减本来就已杯水车薪的年金给付金额、将退休年龄再往后延长到65岁后才能支领年金等措施，劳保最终仍将破产。

只看财务平衡，忽略人口结构

坦白说，这就是仅考量“财务平衡”的必然结果，因为真正影响劳保老年给付制度的变项参数 － 少子女化以及伴随的人口结构老化，过去整整七个月的年金改革过程中，一直被视为“给定”、无需“问题化”的背景条件。但正如本文一开头所引述，年改会副召集人林万亿在国事会议前的发言所揭示的“真相”：若目前台湾全世界最低的生育率持续无法改善，劳保保费就算再拉高到27%，基金最终还是会破产。

这难道不就间接证明了，人口结构的恶化，才是目前我们讨论的整体年金制度（尤其是劳工部分）最需要立即“改革”的关键吗？

然而，官方所框定的年金改革议程与改革方案，永远是围绕在“多缴、少领、延后退”的追求财务平衡的调整上。如何解决近乎“国安危机”层级的少子化危机，如何更有效改善或至少延缓人口结构老化的速度，完全不在改革蓝图中。事实上，依照如此唯财务考量所通过的“方案”，必然是治标而不治本，只能有限地延后各项年金破产的时间。

几乎可以断言，等到几年后，台湾还得有另一轮年金改革会议，所有人再一次聚集讨论重复的议题。“多缴、少领、延后退”这几招，或许永远可以继续让年金制度“苟延残喘”下去，但台湾应该想的是：如果哪一天，保费费率一路攀升到30%，劳工平均年金给付金额不断减少到一万元左右水准，而劳工却必须要延后到68岁以后才能请领，这样的老年退休保障，难道是我们所想要的“改革”成果吗？

更重要的是，如果台湾再一次顺著现在政府逃避现实的作法，完全不透过讨论年金改革的契机，去正视人口结构的深层危机，国家与社会永远不会思索并质问：为何台湾会走到这个地步？

从年金争议，看见背后结构问题

新政府事实上是早有定见，选择了一条最安全、最没有风险、最不负责任的改革路径，却还花了七个月的时间，在形式上“虚应故事”以博得“社会多元发声”美名。

全球最低的生育率，并不是台湾年轻世代主观上的选择，而是整个社会制度客观设下的重重障碍，所一步步促成：劳动市场中频繁的超时工作、过劳与低薪，缺乏平价的公共托婴育儿设施与服务，职场上雇主对受雇者育儿需求的种种不友善态度，每一项都是促成台湾超低生育率的背后凶手之一。

而当人们开始检视，目前公办托婴育儿公共服务的稀缺时，将会再次遭遇政府财政困窘，其政府对其的解决方式，永远是“回避提供必要民生需求的公共服务”，并将之推往“商品化、私有化”的方向推——于是，我们再一次发觉，这一切环环相扣、相互影响的改革，不可能绕过税赋公平。

在过去七个月里，许多民间团体与工会组织都曾不断呼吁过，注意这些面向；但是年改办仍只选择了一条最投机、最短视，只愿意谈“财务逻辑”的途径。上述每一项都攸关年金制度存续发展的因素，都仿佛变得无关紧要，甚至去提它，还会背上“妨碍”年金改革的罪名。

国事会议结束后，一些评论认为：新政府此次推动的年金改革，不惜强势挑战军公教族群，是一项值得喝采的“勇敢”举止。遗憾的是，笔者看法恰恰相反：新政府事实上是早有定见选择了一条最安全、最没有风险、最不负责任的改革路径，却还花了七个月的时间，在形式上“虚应故事”以博得“社会多元发声”美名。

这么做，短期内或许可为自己换来一些肯定，但实际上，却是白白浪费了一次对台湾社会政策与发展进行总体检、大改革的黄金契机。

至于包括劳工在内的所有年金弱势，如何跳脱政府预设的“财务逻辑”来思考年金议题，如何看清楚更多迫切需要一并改革的面向，然后投到入日后的运动当中，才会是年改会落幕后民间社会最重要的工作。

（陈柏谦，台湾高等教育产业工会研究员，台湾通信网路产业工会秘书长，英国伦敦大学玛丽皇后学院商管系博士生）

（注一）：上述文字出自2017年1月19日，林万亿政务委员于三立电视台“五四新观点”节目中所说。

（注二）：上述文字出自2016年9月29日，王荣璋委员于“总统府国家年金改革委员会第十四次会议”之发言。

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