评论｜李芄紫：中港重订契约，西环治港问题的解方

《成报》最近连篇炮轰梁振英与中联办，大批“西环契仔女”进入立法会，立法会主席之争更有明显的中联办操控痕迹。中联办介入香港政治，即所谓“西环治港”，已是不争事实。

中联办干政的灰色地带

有人认为，中联办违反了《基本法》第22条：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”

这条文有两个争议点：第一，中联办是否属于“中央人民政府所属各部门”？第二，香港特区立法会选举是否“根据本法自行管理的事务”？任何一个不成立，都不能认为是违反了基本法22条。

第一个问题，中联办源于港英时期的“新华社香港分社”，是当时中国政府以新闻社的名义在香港的半正式代表。香港回归后，2000年，新华社香港分社改组，分立出中联办和真正的新闻社。

名义上，中联办有五大职能：一、联系外交部驻港公署和解放军；二、管理中资机构；三、促进内地和香港的交流；四、处理涉台事务；五、承办中央人民政府交办的其他事项，而最后一个职能是“一篮子”条款。既然中联办是“承办中央人民政府交办事项”的机构，这可以解读为中联办并非基本法22条中所说的“中央人民政府所属各部门”，而是一个中央政府（国务院）的在地机构。

一个与之相应的细节是，基本法22条中规定“中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。”但是在2000年设立中联办的时候，中央并没有征求特区政府同意这个程序。

第二个问题，立法会具体如何进行选举确实是“根据本法自行管理的事务”。这是因为在基本法附件二中，规定“上述分区直接选举的选区划分、投票办法，各个功能界别和法定团体的划分、议员名额的分配、选举办法及选举委员会选举议员的办法，由香港特别行政区政府提出并经立法会通过的选举法加以规定。”所以，对选举规则，上述各部门不得干预。但若然中联办不属于上述各部门，它能否干预，就存在灰色地带，中央留有诠释空间。

中联办能否干预香港立法会选举，还必须从《中英联合声明》和《基本法》中对“高度自治”的层次中考虑。很多人一直默认，立法会选举完全是香港的内政。可是，在《中英联合声明》中，虽然声明香港享有立法权，无论是第三条还是附件一第二条，都没有提及立法会如何产生，也没有限制在选举过程中北京的角色。原因是，当时根本没有立法会选举这回事，对以后的选举形式更没有任何轮廓可言。

中英后来也没有达成具体的协议。于是，在基本法中虽然有部分保障，但规定的都是较为程序性的问题，没有提及立法会“自行”由选举产生。这为中央的干预留下空间，未足以在法律上完全阻止中央政府通过中联办，在立法会选举中支持一些候选人。

中央地方关系与中联办存在意义

在中国的行政规划中，只有香港和澳门存在中联办。这除了是历史的沿革，还意味著香港和澳门的特殊化。

基本法第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这里直辖，不是指“直接统治”，而只是说它和中国的直辖市等一样，属于第一级政区架构。由于香港是“高度自治”的特别行政区，中国对香港的管治应该更加适用“间接统治”的定位。

中国其他行政区，都没有中联办这个角色，因为中央对其他地方是直接统治，直接听取报告，直接下命令。但是对港澳，则必须顾及一国两制，中央不会直接向香港下命令。尽管在基本法中第48条第8款，行政长官的职能之一是“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”，但现实中极少用到。所以，中央政府必须通过间接的方式来影响香港，也需要一个在地的机构时时刻刻“看紧”香港事务。

一国两制与在地机构都不是这时代的独创物。以清国对西藏的统治为例：清对藏人难以直接控制，于是主要依赖“藏人治藏”，不实行内地制度。清在中央有“理藩院”，管理西藏和其他“藩属”和外国如俄罗斯的事务。从18世纪初期开始，清向西藏派遣了“驻藏大臣”，作为清朝在藏的“在地”代表。这样类比一下，就可以知道，理藩院的角色大致类似港澳办，驻藏大臣的角色大致类似中联办。历史上，驻藏大臣对清朝皇帝巩固对西藏的控制起到很大的作用。在和平时期，其日常的礼仪性及咨询性的作用，强化了清朝对西藏的主权或宗主权地位。在西藏“有变”的时候，驻藏大臣则能深度干预西藏事务。比如，1750年，两位驻藏大臣傅清和拉布敦在挫败一次“叛乱”中至关重要。

中联办对中央的意义也在于此。作为一个中央的在地机构，中联办的角色“可进可退”。如果香港对中央保持忠诚，那么中联办的角色就会缩小；如果香港对中央有“异心”，中联办的角色就会加强。这是政治所决定的，基本法在这个机制中，只能影响到中联办干预时必须顾及“如何走位”，以及能否“有权用尽”的问题。如前所述，基本法中留下了很多这样的空位。

另一方面，中联办作为一个在地机构，本来只是一个“收风者”、“联系人”和“执行人”的角色，但演化中不可避免地会向“半决策者”的角色扩充：在一些对中央来说琐碎的小事上，它可能直接决策；在大事上，它也有很大的建议权，能相当程度地影响决策；在情报汇报上，它也能便利地筛选。于是，中联办就会变成拥有“尚方宝剑”的钦差大臣，香港的官员、议员以及其他社会活动人士，也会因此而受影响，乃至主动“投诚”。这种膨胀的权力，也存在权力寻租的风险。正如驻藏大臣就利用其在任命西藏官员上的联合提名权，换取金钱。

在中央不信任香港的时候，中联办权力就越大，中联办这种“半决策者”的角色就越鲜明，投诚者和潜在的权力“租客”就越多。一般公认，中联办的角色从尽量少干预转换到积极介入，源于2003年基本法23条立法失败。2008年，中联办研究部部长曹二寳撰文《“一国两制”条件下香港的管治力量》，指出了香港需要（或存在）第二支管治队伍，即“中央内地从事相关工作的干部队伍”，尝试从理论上确立中联办的功能。

中港矛盾主因：特首权力过大

2003年基本法23条立法失败，导致中央不信任香港，是近年来香港政治乱局的重要肇因。这牵涉另一个问题，即基本法里面，中央和香港的权力分配问题以及香港的权力结构问题。

在宪制上，香港是中国的一部分，但香港脱离中国管治久远，没有像内地一样受中央严格管辖的历史性因素。其次，在回归谈判的时候，中国作出“港人治港高度自治”的承诺，在基本法中也规定了港人的这种权利。港人高度自治，是有历史性和宪制性的双重道理的。问题是，何为“高度”，边界应该放在哪里？

有些人认为，中央从一开始就没有诚意给予港人“民主”和“自治”；我反对这种说法。首先，中国在回收香港的时候，给出“一国两制高度自治”的制度性安排，本身就已经体现了中央对香港的特殊照顾。印度收回法国和葡萄牙殖民地后，是直接由中央管辖，自治程度比一般的邦还不如。其次，港英时期，总督由英国委任，在整个殖民地时代，英国都没有提出过在香港实现行政长官选举的规划。第三，《中英联合声明》仅仅声明特首通过选举产生，而没有规定必须普选产生。换言之，中国原本并没有在国际条约中落实香港特首普选的义务。第四，《中英联合声明》中没有规定立法会产生的形式，但基本法中写明立法会由选举产生。

其实，考虑到中国的政治制度，《基本法》里面中央答应给予香港的民主自治承诺，在一开始就过高了。而且“行政主导下的三权分立”制度，更加大了特首这个角色的权力，以致基本法赋予特首的权力太大，中央无法承受失控之祸。

如果我们观察其他国家的类似例子，就可以证明以上说法不无道理。在英、美、法等很多海外领地，都使用总督制度。它是一种双重架构，由母国委任总督（或高级专员），当地的行政首长则由真普选产生。那些行政首长的权力并不如香港特首的大，他们必须受到总督节制，而且总督还拥有一部分内政权力。

一个例子是英属直布罗陀。直布罗陀的总督是英国委任的，除了掌管直布罗陀的外交和国防权力之外，还负责直布罗陀的警察权。掌管警察权是一个重要的权力，因为在和平时期的非暴力对抗中，如果出动军队，会承受很大的国际压力，但是如果可以用警察，则压力小得多。其他英国海外领地也实行类似的总督制度（总督的具体权力大小各有不同）。

另一例子是美治时期的琉球。美国设立的美琉民政府拥有对琉球政府的监督权，且拥有对民选行政主席和立法机构的议案的否决权。这种否决权意味美国在可能的重大问题上，对琉球内政进行合法干预，保证琉球不至于出现难以控制的动荡局面。至于现在的美属萨摩亚，美国总统是当地的元首（Head of State），所有当地法律都需总统签署才能生效。

再一个例子是法属波利尼西亚，由法国总统委任的高级专员（High Commissioner）拥有法律公布权，民选主席和议会所通过的一切法案，必须得到高级专员的签署才能生效。

以上的几个例子，均沿双首长的制度，以不同的方式平衡了母国和海外领地（托管地）的权力分配：一方面，领地的公民可以拥有真正的民主；但母国也拥有足以控制海外领地的合法权力。

在中央和地方权力划分上，香港所享有的权力，理论上超越了以上这些地方。而令问题进一步严重的，是香港实行“行政主导下的三权分立”制度。

在这个制度下，立法会的立法权限制极大，不能单独制定重要的法案。基本法62条规定，特区政府“拟定并提出法案、议案、附属法规”。74条规定，议员提出法案时，“凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”而在实践中，几乎所有的重要法案，都由政府提出和拟定，立法会对此只有直接通过、修改后通过或者拒绝通过等选项。由于提出和拟定法案是立法的必须程序，可以说，香港的立法权实际上是由政府和立法会共同拥有的，立法会只有“部分的立法权”。同时，立法会也只拥有极有限的对政府的监督权：政府主要官员的提名和罢免（基本法48条），都和立法会无关，立法会也不能单独废黜特首，需要获中央同意。

因此，香港特首所拥有的内政权力，至少等于甚至明显大于以上例子中，总督加民选政府首脑的权力。笔者没有找到足以与香港特首权力相比拟的近似例子（港英时代的港督权力比特首大，但他是由英国直接委任，不在本土产生）。可见，在这种制度下，如果完全普选，中央如何能放心？基本法规定的权力分配制度，已经预示了类似8．31框架下的筛选制度的必然性。

本来，如果香港早早为23条立法，还能起制衡作用。在法律上，香港对23条立法是宪制责任，回归19年还没有立法，以致中央和香港政府现在没有足够的法律工具应对港独。没有一个国家或者法律实体，会像香港拒绝为国家安全立法。因此，从政治上说，中央对香港不信任，也是无可厚非。中央“违背承诺”，出于“国家安全”的需要，推出8．31决定，要通过筛选而排除一切中央不放心的人，要收窄香港的自治，其根源也在于此。

甚至，即便出了一个言听计从的特首，中国也不一定会放心。因为特首会换，而且即便开始“听话”，也不能保证以后一直“听话”。所以，对中央来说，没有什么比能够直接控制的“第二支管治队伍”，更为放心。第二支管治队伍在香港布局，有助香港权力分散，从这个角度说，中联办在立法会培养“亲兵”，也不无防止特首异心的考虑。

立“新约”重新分配权力

中港之间权力分配的矛盾，由于在基本法中已经规定，要解决只有两种方法。第一，像中央这样不断地在基本法中“见缝插针”，不断僭建；拖慢民主进程，继续“假选举”，令真正的民主遥遥无期；同时利用中联办加强在地控制。这就是现在的乱局。

第二，如果承认中国政府不可能让香港人普选拥有巨大权力的行政长官，也承认港人亦有值得尊重的民主诉求，那么通过修改基本法，中港重立“新约”，合理构建双方的权力分配，可能是更好的出路。

借鉴“总督”和“行政首长”的例子，可以假设，新的约法规定，总督由中央委派（中联办也没有必要存在了，可以转为总督府），代表中央的在地势力；而行政首领则完全由真正的普选产生，代表港人自治。具体中国“总督”和行政首长的权力有多大，可以进一步讨论。比如，若果要推行重大政策或者进行重大立法，必须得到总督同意，甚至可以让总督拥有警察权（但香港保留独立的检控权和司法权以作平衡）。而之外的权力，则归普选产生的行政首长所拥有。

这对双方都有利。一来，中国不介意给香港人一定的民主，比如立法会，就有真正的民主选举成分，即便选举方法需要修改，也只需向人大常委会备案而不是批准。以此类推，如果新制度下的行政长官并没有足够的权力撼动中国对香港的主权，那么中国也未必不肯把民主选举行政首长的权力给予港人。

二来，港人虽然无法选出和现在权力一样大的特首，但总算也能够选出权力相当大的行政首长。在接受香港是中国一部分的事实和前提下，即便他权力小一些，以削权换取民主也不失为一个值得考虑的选择。

三来，民主制度向来是香港人所追求的，只有实现民主，才能从消除香港的社会分歧，做到政通人和，同时抑制港独势力。从这个角度出发，双方各让一步，对香港整体利益都有好处。

当然，这种设想在基本法下是无法实现的，但是长远地看，不失为以后中港关系的一个选项。而且，这也必须建立在双方能够“真诚地”遵守的基础上。

（李芄紫，自由撰稿人）

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