评论｜徐子轩：中国渔业扩张，危及国际体系

编按：2015年10月，欧盟向台湾警告，言明若不改善各种“非法、未报告或不规范”的渔业行为，将禁止台湾水产品销入欧盟，凸显出台湾远洋渔业来到转型路口。在此同时，中国在雄厚资本、强大内需和国家政策拉动下，加入渔业争霸战局，并在太平洋两岸造成一连串争端。而在于两岸远洋渔业，则是中国与台湾“近海无鱼”的窘况。

“我们会吃光海洋吗？”端传媒整合两岸采访团队，历经数月筹备，推出这则专题系列报导。同时于观点频道安排三篇评论，分别讨论：海洋资源管理的难处与必须、新科技改革渔业的可能，以及中国渔业扩张对国际体系的冲击。

2016 年 3 月，在东太平洋的玛德琳港（Puerto Madryn）外海，一艘远渡重洋的中国渔船进入阿根廷的专属经济区非法捕捞，遭阿根廷海警截停未果后击沉。船员获救，无人伤亡。数日后，将近一万五千公里外的印尼纳土纳群岛专属经济区，另一艘中国渔船因跨界作业遭印尼官方逮捕，渠料又遭中国海警突袭。为免冲突升级，印尼方释放渔船，仅带回船员审理。又数日，马来西亚官方宣称，中国海警护卫上百艘渔船入侵大马水域。

5 月，中国渔船非法进入南非专属经济区捕捞鱿鱼，前后被扣留了四艘渔船。经双方外交协调后，以天气恶劣误入为由，仅针对船上作业工作未获核准而缴交罚款，获得释放。6 月，两艘中国渔船在金门乌沙角海域遭台湾海巡队扣留，而今年以来台湾已扣留 20 多艘，罚款达到数百万台币。同月，印尼以强硬武力对付跨境作业的中国渔船，造成一船受损、船员受伤。日前，印尼更于其国庆日炸毁扣押的中国船只，表达捍卫领土的决心。

7月南海仲裁案后，中国将焦点转回尖阁群岛/钓鱼台。中国海警的公务船屡屡进入争议海域，且伴随著数百艘的渔船，似乎意图强化主权宣示。这种官民混合编制的船队数量还在上升，从过往的三艘海警船增加到了最高 15 艘，次数亦有增多趋势。

短短几个月内，中国渔船便在太平洋两端数次引起争端，并非巧合。

中国海产消费与渔业扩张

事实上，中国渔船与各国屡生龃龉，并非一朝一夕，但各国碍于中国强盛的影响力，多半只能虚应故事以回应国内压力。例如去年，印尼即象征性炸沉一艘非法中国渔船，另有二十多艘尚受拘留；南韩当局在过去数年内扣留了近千艘越界的中国渔船，亦常常传出中国船员于冲突内丧生；据日本官方统计，在 2015 年也有大约上百艘中国渔船违规进入临近海域，2014年同样有上百艘渔船非法闯入以捕捞红珊瑚；即使连公信力不彰的北韩，都在 2012 到 2014 年间多次扣押中国渔船，就侵犯领海索赔。

不过，最近中国官方护鱼积极，可谓超越以往标准，从钓鱼台/尖阁群岛之争议岛屿、南海九段线的争议领海，再到“历史传统捕鱼海域”，现在更包括中国渔民所能抵达的渔场。是否能印证中国即将在大洋上有所作为？或是有了新的战略思维？

要解答这些问题，必须先从中国渔业说起。

以世界渔业和养殖产量观之，从 1970 年代的六千万吨，到 2012 的一亿六千万吨，平均水产品人均消费量成长到 19 公斤。之所以能够倍数成长，贡献最大的当属中国。二十年来，中国的水产品平均消费以每年 6%扩张，与其 GDP 成长相似。2013 年的统计数字显示，中国人每年要吃掉 45 公斤水产品。

要满足如是庞大的数字，竭泽而渔亦不敷需求。因此，养殖渔业为重心所在，约占中国整体水产品的七成左右，换算起来大概是四千五百万公吨。不过每年仍有一千六百万公吨来自捕捞（含内陆与远洋）。两者加总，等于全世界有近四成的水产量都在中国。

另外有两个经济指标可以观察：一是渔业相关就业人数，二是水产品贸易金额。就前者来说，依照中国官方 2015 年的统计，渔业从业人口约为一千四百多万人（若再加入传统渔民，则达两千万人），相较于 20 年前的一千万人，成长了四成多。而全世界渔业从业人数近六千万人，中国即占了四分之一。就贸易金额来说，2015 年中国水产品出口量 406 万吨，出口额约为 200 亿美元；进口量为 408 万吨，进口额为86亿美元，是第一大出口国与第三大进口国，同时享有高额顺差。出口多为利润较高的墨鱼、鱿鱼、章鱼等来自远洋的渔获；进口则包含加工水产品、鱼粉等，近年来随著消费能力提升，高价值的龙虾、鲍鱼都有倍数成长，不过相对于出口值仍属零头。

而根据联合国粮农组织的渔业模型，至2022年，全球水产品人均消耗将会达到22.4公斤，亚洲以外的各洲呈现小幅成长，非洲甚至下滑，唯亚洲继续快速成长，主要当然仍归功于中国。

不管内销外销，利之所趋，再加上中国沿海渔场几近枯竭，渔民只好铤而走险，游走于全球各渔场并不惜犯界。于是阿根廷等南美洲的鱿鱼（柔滑鱼、茎柔鱼）、印尼等太平洋的鲔鱼（金枪鱼）诸多高经济价值渔获，都成了中国渔船的目标，争端也就越来越多。

中国政府的背书

对此，中国政府其实了若指掌，这类情形的加剧，或可以说是由政府背书引起。沿海地方政府为了发展远洋渔业，祭出各种补助，如福建省省政府补助购买千吨以上的渔船，提供贷款余额的5%、福州市则提供远洋基地补贴，最高可达两百万人民币。而远洋渔业的营业外收入，八成是来自于政府的燃油补贴。

此外，像是2008年国务院公布的《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，一方面提到要“强化水生生物资源养护，落实禁渔休渔制度”，另一方面又要“支持发展远洋渔业”。这两个目标，本应在国际与国内规范下相辅相成，但难禁利益诱惑的中国渔民，往往便宜行事，遂行己意。

这里即反映中国法治的严重问题——

除了著名的《联合国海洋法公约》外，中国亦签署《负责任渔业行为守则》、《养护大西洋金枪鱼国际公约》、《印度洋金枪鱼国际公约》、《南极海洋生物资源养护公约》、《中西太平洋金枪鱼条约》等国际条约，并加入南太平洋区域渔业管理组织、北太平洋渔业委员会等国际组织；这些国际建制之目的，一言以蔽之：让全球渔业永续经营。

中国既然加入上述建制，在其国内也有渔业法与无数管理条例，若忠于承诺，则应落实包含水产品申报单、渔船监测系统、远洋渔业资格证等各类措施。但现实上，仍不断出现 IUU（非法、不报告和不管制捕鱼）种种违反国际法的情事。

坦白说，IUU 的行为难免出现于各国渔船，像是台湾即在 2015 年，遭欧盟列为“打击 IUU 不合作第三国警告名单（黄牌）”，若晋升至“不合作第三国名单（红牌）”，便会受欧盟抵制水产品出口。

绿色和平指证历历，调查显示 IUU 在西非六国的海域非常猖獗，有三成以上来自中国渔船；欧洲议会报告也足以佐证。而中国作为欧盟第二大水产品出口国，待遇明显比台湾、韩国或泰国都好得多；欧盟的态度仍然是对话再对话，制裁决非选项，只冀望中国提高补鱼透明度，并学会守法。其犬儒态度能否奏效，不言可喻。

更有甚者，随著中国国力日升，习近平与中国人的海洋强国梦越逐越大。如今渔业议题亦牵涉到海洋战略，如张召忠将军曾提到的“包心菜战略”，即是动用渔船包围争议岛屿以宣示主权，这也让美军第七舰队司令 Aucoin 感到担心。需注意的是，中国渔船数从 2005 年的 50 万艘，到 2014 年的 100 万艘，约当全球总额的五分之一。这种战略是否能实行大有疑问，但对照起屡屡越线的中国民船，以及益发强势的中国官船，也难怪临近国家会担心：中国已将国际规范视为无物。

相较于美中于南海军舰对峙的大戏，这恐怕才是现行国际体系的重大威胁——因为中美两强可以克制不发，但国际规范一旦失效，想再重塑则得花上许多代价。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）