编按：2016年6月11日，台湾文化政策研究学会与国立台湾艺术大学，偕同《端传媒》等十多个团体，共同主办“民间文化政策行动论坛2.0：文化，进行式！”会后我们邀请四组作者，分就当天进行的四场论坛摘要内容，撰写系列评论。本文为第三场 “文化治理如何翻转？文化政策体制与法规的变革”。
文化怎么可能有“政策”，这样子一个看起来玄之又玄的东西要如何“治理”？治理的“翻转”又是怎么一回事？
从历史来看，文化的发展及兴衰与政治权力相当密切。文艺复兴时代的艺术发展，奠基于梅迪奇（Medici，又译麦第奇）家族以及教会，以荣耀上帝为由的支持；法国路易十四在位时为了夸耀法国的国力，以皇室的力量，建立音乐、舞蹈等艺术学校，并收购大量艺术品，为当今的罗浮宫博物馆建立基础。
政治权力对文化的影响，也不仅止于精致艺术的层次。二战末的日本，就曾经透过各种由上而下的语言与生活习惯，试图提升台湾人 对日本的认同，培养台湾人为日本牺牲的国民意识。
这几个例子可以大概显示，政治权力会透过政策、政府制度以及资源分配，透过改变人民的日常生活，塑造对政治权力有利的思想以及认同。在这个脉络之下，“文化治理”是政治权力在巩固或达成政治目标的过程中，把文化做为治理工具之一的过程。
从殖民到国府：由上而下的文化治理
台湾的文化治理，长久以来多受由上而下的体制影响。1945年日本殖民统治结束之后，接手的国民政府以粗暴的威权体制，由上而下试图重建台湾人民的中国认同。在中国与共产党斗争的失利，更让国民政府加深从文化与意识形态控制国民认同的力道。
对国民政府而言，文化是与共产党斗争失利的关键因素之一。撤退来台之后，国民政府为了建立有别于共产政权的统治正当性与权威，便以国家的力量强力干涉文化。除了有意识打压地方文化活动与方言之外，还将“反攻大陆”的官方意识形态置入各类教育与文化活动中。1953年，蒋介石所写的《民生主义育乐两篇补述》成为文化施政方针，文化扮演著“思想引导与防止精神污染的角色”。
中国爆发文化大革命之后，中华民国政府成立“中华文化复兴运动总会”，鼓励中华文化的发展、研究以及传播。这个时期的文化活动，是在政治对抗下发展出来与敌手对抗的精神武器，也是巩固政府自身统治权威的工具。
1970年代，台湾逐步迈入工商业社会，大众休闲的需求增长，社会风气转变。当时政府企图导正因社会发展带来的逐利奢华风气，同时民众也更重视精神生活的品质。蒋经国执政之后，文化建设在1978年列入国家“十二项建设”，台湾的文化施政开始进入以硬体建设为主的第二个时期。政府先由教育部列管，在各县市建立文化中心、图书馆、表演厅等硬体工程；1981年，文化建设委员会（文建会）成立，政府始有专责的文化机关，并陆续由政府开办各项文艺季，修订文化资产保存法规，同时在各地以“民俗村”的概念设立文化园区。
1990年，时任文建会主委的郭为藩，于第一次全国文化会议中提出“文化均富”以及“文化均等”的概念。至此，台湾的文化体制开始从中央转向地方，由国族意识型态的打造，转向文化艺术的自由表现。但是回顾郭为藩当时的政策报告方向，仍不脱以中华文化思想为本，由上而下“教化”社会的心态。
郭为藩在政策报告《为迈向二十一世纪的文化大国而规划》中曾提到：
“况且‘文化大国’一词的蕴含，较其他概念更富有‘立足台湾、胸怀大陆、放眼全世界’的开阔视野。因为统一的中国，必然指文化的中国，而中华文化博大深厚，其人文精神正可补偏救弊、矫正当前个人主义与功利思想笼罩 的社会病态，政府二十余年来倡导中华文化复兴运动，其最终目的就再建设 国家成为一个文化大国，俾对世界文化提供拨乱反正的贡献。”
民主转型、社区营造与文化
1993年，文建会开始以社区与乡村为最小单位，鼓励文化活动以及各种软硬体的资源建设，以凝结新的社群意识，让蓬勃发展的文化活动能有更多空间，同时检讨城乡文化设施的重大落差。地方文化自治、社区总体营造、地方文史工作成为重要工作方针。往后的文化政策多延续此方向，成为台湾的文化施政核心之一。2000年第一次政党轮替，台湾及本土元素受到更多政策资源的挹注，同时展开了台中歌剧院、卫武营、故宫南院等国家级场馆的建设计划。
2004年，政府公布了《文化白皮书》，列出包含提升文化预算、建立专责部会、发展文化创意产业（文创产业）等十大愿景；2009年，国家的资源挹注规画，开始从硬体转向文创产业的各项补助；行政院将文创产业列为重点项目，推出“旗舰计划”，并由国家发展基金编列预算，逐年投入文创产业发展。2010年，《文化创意产业发展法》成为台湾推动文化事务发展的重要法律依据。
简单总结上述回顾：台湾的文化政策规划以及相关资源的分配权力，大部分掌握在中央政府手中。随著台湾的民主化，重心逐渐往社区与地方政府移动，政府也不再像过往那样试图主导文化发展。另一个逐渐开展的趋势，是政府对文化的资源挹注，逐渐由“补助”，转向到相当比例的“产业投资”。
民主转型后，文化作为统治工具的色彩逐渐淡薄，但在新自由主义的浪潮之下，市场因素逐渐成为国家文化资源分配的重要依据；诸如“自偿率、观众人数”等各种量化指标，成了衡量文化事业成效的重要指标。市场化的结果，除了压缩到既有文化资源的分配，也导致许多文化事务，因为过度追求商业逻辑下的效率最大化，牺牲了无法量化评估的品质。而国家在面对重大政策的取舍时，也将文化价值排在经济发展之后。文化发展看似从国家的威权控制下解放了，但是又随即陷入经济发展逻辑的陷坑之中。
《文化基本法》位阶
6/11在台艺大举办的民间文化论坛第三场，以“文化治理如何翻转？文化政策体制与法规的变革”为题，由台湾艺术大学陈志诚校长主持。陈志诚校长开场先延续第二场关于文化经济的讨论，强调文化治理应该逐渐从既有由上而下的“补助”概念，转向引进更多的民间资源，催生能自给自足的文创产业链。
台湾文化法学会常务理事周志宏教授则表示，由于现行宪法并未明确规范文化权利，《文化基本法》作为所有文化领域的理念型基本法，应制定出基本框架，规范这个领域的重要原则、人民基本权保障、国家权力行使的界线、国家政策形成的过程、中央地方政府权力的划分等。换言之，《文化基本法》应限制政府权限，并课以政府对文化必须行使的义务。
国家与地方政府文化行政的权限，应在这个框架之下，由行政立法部门去协调。现行的文化行政事务，例如某些文化资产争议（例如台北机厂），就因为无法厘清是谁的权责，所以常出现地方与中央的相互推塘。
《文化基本法》的法治位阶，也应要能将“文化影响评估”列为国家重大义务，要求所有部会执行，并接受文化部检核。文化部要能掌握各部会重大政策可能的文化影响，并提供文化专业建议，甚至透过行政院去斡旋。假如《文化基本法》没有这样的位阶，各部会不免在本位主义下掏空这个机制。
纪录片工会的理事长龙男‧以撒克‧凡亚思表示，他同意《文化基本法》不只是文化部的问题，而是各部会都应关注的。但最大的问题，在于其他部会有没有同样的认知。如果总统与行政院长不支持，那么《文化基本法》可能难有具体的成果。
以现行的《原住民基本法》为例，原民会在面临传统领域狩猎问题时，没有办法主动解决，只好把问题丢回给部落，让部落去面对法律与动保团体的压力。又例如在电影产业中，许多资深从业人员（包括很多导演）只有硕士学历，却卡于教育部关于师资学历的僵化规定，造成教学与产业间的落差。
文化治理体制的缺口
刘俊裕教授则将台湾现行文化治理体制的缺口，分成简要的几个环节讨论：
首先，文化事务的政府机关管辖权，是要采中央集权，由中央政府统一规划（如法国），还是让地方政府主管地方文化事务（如德国）。其次，中央政府跟地方政府间的关系是什么，是隶属，还是平起平坐。
另外，政府掌握艺术文化相当大比例的资源分配，这个分配过程，是要由行政部门直接分配（如文化部的各种补助计划），还是交由以“臂距原则”（Arm’s Length Principle）设立的专业艺术文化补助评议组织（如国家文化艺术基金会）？文化政策的规划、执行以及评估有没有部门以外的咨询专家会议加入？；文化事务牵涉甚广，当必须跨多个部会规划执行时，部会之间的责任与分工又是如何呢？
《文化基本法》必须放进这几个环节。
刘俊裕还认为，在制定《文化基本法》前须先召开全国文化会议。全国文化会议是一个可以成为民间不同意见交流，并凝聚共识的重要机制；此外，主管机关也须厘清全国，甚至各级文化会议的定位与决策位阶。过去台湾曾经召开过几次全国文化会议，至今也定期召开全国文化首长会议。但是这些会议除了被批评流于形式之外，民间与会者给予的建议、讨论，以及会议中凝聚的共识，到底有多少程度被行政机关采纳，进入实际的政策规划与执行流程，而实施的程度如何尚不得而知。
“翻转”文化体制
这场论坛的讲者探讨了文化体制“翻转”的不同面向。
陈志诚教授试图从文化经济的角度出发，透过民间的资源以及养成一般大众的文化消费习惯，翻转资源主要来自政府的局面，使文化事务营运发展所需的资源，降低对政府的依赖。周志弘教授则从宪政主义出发，强调法律应该要对政府的权利义务做出明确的界定，翻转文化事务及资源分配多由政治权力把持(或忽略)的状况。龙男‧以撒克‧凡亚思则希望《文化基本法》能解决在面对多样文化议题时，国家的治理体制缺乏弹性的问题。
刘俊裕最后总结，主张《文化基本法》的制定，必须经由全国文化会议，除了满足由下而上的意见汇集过程之外，这些民意能否、如何进入行政机关的政策过程，也是必须思考的课题。此外，《文化基本法》必须解决台湾文化施政体制中各种缺漏，除了明定政府的权利义务之外，更使政府在面对文化事务时，能有第三方参与或是咨询机制，满足专业性以及课责的需求。
文化是人们日常生活的总和，其包含的层面不仅是物质，更有抽象的精神与价值层次。文化权利作为人权保障的一环，也已被纳入经济社会文化权利国际公约之中，国家应该确保人们认同的多元价值得以有尊严以及平等的发展。
作为自我及国家认同核心的“文化”，在台湾的民主转型过程当中，已经逐渐摆脱政治威权的掌控。但随之而来的经济发展优先论，并没有使文化摆脱工具化的地位，反而在政治体制的发展目标中，变成成就经济发展的工具或牺牲对象。
台湾的民间文化团体对《文化基本法》有所期待，是希望能够透过基本法，赋予政府权利以及义务，“翻转”“文化”一直以来作为统治或经济发展工具的地位。同时透过法规重新检讨设计文化事务的政府组织，塑造台湾文化事务治理模式的典范转移。
《文化基本法》的制定与落实，便是台湾从文化体制开始“翻转”文化治理的重要起点。
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