评论｜吴强：反腐运动收官后，“纪委治国”即将到来？

今年北戴河周边的安保，似乎比以往任何时候都严格。出京往秦皇岛方向去的车辆都遭遇了仔细检查：后备箱被打开，乘客和目的地也一一登记。中共中央政治局会议就在如此情势下召开了，似乎丝毫没有受到南方热浪和华北水灾的影响。7月26日，会议公布了一份通报：将于今年10月召开十八届六中全会。

此次北戴河会议的重点，是决定在六中全会上通过一项“党内政治生活的准则”，针对中央委员级别以上，包括政治局常委的监督。这标志着，习近平上任以来推动的“顶层设计”和反腐运动进入到一个收官阶段。而在建政60多年后，党内二号人物王岐山所领导的纪委系统，终于确立了一个平行的监察体制，也正式宣告集体领导体制的终结。

《问责条例》，纪检部门的制度成果

为北戴河会议定调的，却是6月28日的政治局会议通过、颁布的《中国共产党问责条例》。 这是在习上任展开反腐运动四年后，中共的纪律部门的制度性成果，堪称意义重大。

就在北戴河会议前一天的7月25日，中国官方公布了郭伯雄一审宣判，这位前军委副主席、中国人民解放军的军职最高首长，被以受贿罪判处无期徒刑，也算是新鲜出炉《条例》的第一个祭品。如何理解这一条例及其对中共未来政治的影响？这需要从其条文中透露的反腐运动制度化指向来解释。

《条例》并不长，核心部分是所谓“问责机制”。这可以追溯到一年前，即2015年6月26日中共中央政治局的“集体学习”。在那次会议上，习近平提出要健全问责机制，“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”，包括对问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式等做制度化和程序化处理。

显然，这是反腐运动的制度化总结。经历了四年全国范围的党风整治和反腐运动后，中纪委书记王岐山总结，纪委工作应“聚焦关键少数”，也就是对所谓领导干部的问责。这一1949年以来最大规模反腐运动的指向，并非1960年代“四清运动”所针对的基层干部。

而薄熙来案结后，各界普遍担心的“反腐运动是否止步”，也终于以问责制回答。试图以党的纪律－监察机关为主导，建立某种最低限度的责任政治，算是红色中国1949年以来监察制度的一大进步。此前，尽管1982年党章即有“党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究”，2004年十六届四中全会也提出“问责制”，但是过去三十年里，问责和纪委机关的实际政治地位一样，处在职能暧昧不清、缺乏实质监察权的尴尬处境。

尽管按照透明国际中国部分执笔人、清华大学的郭勇在2012年的研究，改革开放的三十年里，纪委的专业性、独立性和党内地位都明显提高，有效地执行了反腐败的使命。可是从监察角度看，纪委作为1949年建政后就设立的纪律部门，长期以来因问责制付诸阕如，并未发挥出基本的监察功能，很大程度上影响了中共从革命党向执政党的转变。在问责制正式定案前的所谓责任追究，只是针对党组织，而非个人。党委（组）的集体领导制作为中共特色的组织领导方式，从基层到政治局，皆如此，由集体领导制的内部监督和制衡代替了平行监察。1980年纪委的地方机构改名尤为重要。中共中央某某市纪委变为了中共某某市委纪委。1982年，中共十二大正式确认了地方纪委的“双重领导体制”，纪委的垂直监察功能更趋弱化。

从《刺史六条》到纪委权力的崛起

如果对照两千年中国官僚史，不难发现，这部21世纪的重要监察《条例》，其主旨竟然没有超过汉武帝时期的《刺史六条》。后者是中国官僚史上第一部正式的全国性监察法规，其后两千年中国历朝历代的监察法典，如曹魏的《六条察史》、北朝的《六条诏书》、唐朝的《巡察六条》、明朝的《宪纲条例》、清朝的《都察院条例》，莫不与它一脉相承。

《刺史六条》将地方豪强和二千石长吏列为主要监察对象，尤重后者，刺其不奉法令、聚敛私财、刑赏无度、残害百姓、选拔不公、阿附豪强、请托地方官等。一事一条，非常清楚，刺史的监察权也被作了限制，所谓“非条所问、即不省”。一言之，汉代以降，监察制度便秉持“徒法不足以自行”的精神，积极贯行对官员抚按并用或科道并举的监察监督，也包括对皇权的谏制，才有两千年儒家官僚制度和专制的稳定。即便元朝，亦袭监察旧制。

监察官员，亦从汉代刺史开始，独立于行政官员，发展到宋朝的御史、明朝的监察御史，成为专制皇权制度中最为重要的、充当皇帝耳目、堪“治左右手”的一系官员。到清代，监察制度发展到顶点，同领监察职责的“总督”和“巡抚”都成为地方大员，某种意义上，监察权取代了行政权。

从上述最为简略的历史梳理，方能理解中国今天党治模式下纪委监察《问责条例》的地位和功用，并理解反腐运动对习政权的意义。事实上，《条例》核心也是六条，不多，却比之过往的模糊规定，第一次明确了纪委要监察官员的六方面的问题：领导弱化、重大失误；党建涣散和作风问题；治党不力、不担当；维护纪律不力，造成违纪泛滥、团团伙伙等；反腐不力；以及其他。正如王岐山在7月19日《人民日报》发表署名文章所总结的，主旨也就六个字：忠诚、干净、担当。

换言之，过去的平级纪律监督模式，完全囿于地方大员的操纵，其监察职能则流于形式，并无明确监察目标和有效的监察机制，所谓反腐也是一般化的、选择性的。实际工作中，更多是为配合上级机关而进行，若无自上而下的反腐运动动员，这套纪检－监察体系也形同虚设。只有在《问责条例》之后，纪委方具备了西汉时代《刺史六条》一般的监察机制。

但是，反腐运动已经开展三年多，在相继打倒了薄、周、令集团、江苏系、以及军内大佬等等旧力量之后，政治忠诚超过了官员操守，确保官僚主体对习的个人效忠成为中共纪委监察最新关注的使命。这也是王岐山在最近几次巡视组会议上反复强调的：纪委巡视组的任务是政治巡视，解决的是效忠问题。这道出了1949年建政后，最大规模的反腐运动的实质，也表明党内问责所追求的责任政治，乃效忠第一、干净第二、担当第三。但其被“问责制”如此强调，却也凸显反腐运动四年来各级官僚的普遍怠政。

接下来的问题就是：以《条例》重新确立的中共问责－监察体制，到底是不脱明朝以前监察官员“以卑察尊”且权重的巡按、御史模式，还是成为清朝监察权膨胀，行政监察合一的总督、巡抚模式？

中国官场内部现在议论纷纷：地方纪委官员是否将凌驾在行政主官之上，或者至少作为一个平行副手，实际掌握着地方各级党委（组）的权力？事实上，早从2013年底的中共中央十八届三中会议后，中央纪委强调的“双重领导体制”，就愈加倾向中央提名和任命地方省一级的纪检书记，改变以往多由地方平级提名、任命的做法。而且，这些纪检书记不再担任省、市的“副书记”一职，而是专任纪检书记，表明地方纪检机关在迅速垂直化。王岐山在中共党内的领导地位也由此可见，习近平也借此加速了权力集中。如此发展，一反胡温任内地方官坐大和纪检地方化的趋势，中共的党国关系接下来将如何调整？

依靠纪委治国？

在中国漫长的两千年专制历史中，其政治主线有两条：皇权和官僚体制的水平关系，和中央与地方的垂直关系。监察制度从一开始就伴生其侧，集中体现也平衡着这两条线的交织关系。理解中共纪检监察制度的调整以及它对整个统治制度——党国体制——的影响，也需要从这两个维度切入。

习之前的胡温，任内也是地方大员最为活跃、“政令难出中南海”的时代，有著名的“铁本案”，也因“弱主共治”下的无能或曰“放水养鱼”制造了薄熙来的“重庆模式”，利益集团坐大、勾连着政治局常委。从上而下的官僚资本相互庇护、分肥、共谋，利益集团政治逐渐成为中共的政治常态。与此相对应，党内一直存在三种改革声音：

一曰党内民主，主张依靠党内民主约束党政官员，然后逐渐扩展成为广泛的宪政民主，甚至可称所谓“社会主义宪政”道路，包括了当下诸多“党内健康力量”和改良主义；

二是新权威主义，如贝淡宁2015年发表在《大西洋月刊》的文章，指中国未必需要民主。这位清华大学的美籍教授甚至抛弃了早先的儒家民主论断，而是认为中共目前的官员选任和“贤能政治”（meritocracy），远远超过西方民主的竞选机制；

三是强调顶层设计和国家治理的制度主义流派。

这三种主张，早已远离1980年代的“党政分离”，而是侧重党政关系的不同方面，即党国体制的改造问题。

相对此，习政权过去四年一连串令人眼花缭乱的顶层设计，如以多个非正式领导小组架空政治局常委分工制、以设立国安委重建了国家安全体制、以军事指挥体制改革和临战态势集中了军事指挥权。另一方面，从习上任以来，中共的反腐运动一直与党建运动结合，以党风整饬为中心，从最初的“八项规定”到“四风建设”，再到“三严三实”和“两学一做”。党的“先锋队”性质，在江－胡时代久违多年之后被重新提起，并变成“党媒姓党”的政治宣示和意识形态清洗，包括今年上半年对多家互联网门户网站、新闻网站和党内自由派刊物《炎黄春秋》的整肃。

如果再结合2015年底开始的全面“党员登记”和传说中“缩减党员规模”的政治耳语，外界只可能得出一个结论：中共已在1992年后开始的威权主义市场经济中，转型成官僚－资本政党。而近年的反腐运动和政治清洗，就是为了避免中共成为一个事实上趋近“人民党”的，完全混同于社会经济结构的大规模政党。

习重倡列宁主义的先锋队模式，以强化个人效忠的政治凝聚力，帮助他改善对官僚体制、对社会和资本的控制。因此，外界能够观察到党建和国家主义双向同时加强的趋势，后者更有所谓顶层设计和民族主义运动来加强，其结果非常类似于1930年代后期的德国和苏联──一个原教旨主义的党国模式。

反腐运动收官，“党鞭领政”的到来？

《问责条例》中，官僚体制内部垂直责任的格局并未改变，只有加强，而且前所未有地突出了党中央对官僚政党，包括中央委员和政治局常委成员在内高级官员的政治效忠。但是，这一制度发展，到底是以党主导的纪律和监察制度来加强控制官僚体系，如传统中国成为服务皇权的官僚制度的一部分，还是以纪委－监察来落实依法治国，即依法治党然后以纪委治国，存在着微妙的不同路径。

对照中国历史，唐太宗时，曾把全国各州刺史的名字记在屏风上，“坐卧恒看”，以监察治国已有先例。当唐太宗再设全国十道（后改为十五道）监察区，派遣巡按使（巡视组）考察，“道”逐渐成高于州的一级地方政权机关，算是清朝总督、巡抚制的雏形。而元一代，类似的（派出）行御史台设置的地方，则是因为当地反元斗争最为激烈。

这似乎也颇合当下中共中央纪委巡视组的派出地，从湖北、江苏到中宣部等等，无不掺涉激烈派系斗争和地方治理危机。最新的、7月28日一则来自《中国纪检监察报》的消息：习近平7月20日在宁夏“东西部扶贫协作座谈会”上发布了“脱贫攻坚的重大政治任务”后中纪委直接表示要把“把纪委摆进去”。中纪委要在这项具体的政策实施层面，全面介入政策督导，包括监察扶贫项目和资金，甚至由中纪委秘书长杨晓超带队率领纪委机关，在银川扶贫会议之前入川，开展对口扶持四川凉山州雷波县和乐山市马边县。

似乎，反腐运动正在逼近收官，中纪委《问责条例》正在把“党鞭”塑造得愈加粗壮有力。一方面开始严密监控党政高级干部，驱动着他们改变“懒政、怠政”的消极作风；另一方面，开始深度介入原本属于国务院和地方官僚体系内部的政策和执行督导，大有纪委直接领政的态势。

只是到底如何发展，在未来是否可能演化成巡视组合并监察权和行政权的纪委治国？端赖今年秋天即将召开的“六中全会”对党内作风新原则的进一步申明，以及明年“十九大”的人事斗争。唯一可以明确的是，一个日益监察制度化的官僚体制，正在加速排除着任何朝向党内民主、参与民主或者更大范围民主转型的可能，而服务于更为个人化的集权体制。