评论｜陈永政：“拉布”破坏香港？以民主之名“拉布”

下笔之际，立法会正因版权条例陷入新一轮拉布战。对于拉布是否合理，莫说黄蓝两大阵营争议不断，就连民主派内部都难有共识。支持拉布者，一般以恶法不容通过为理据，而反对者则认为拉布是输打赢要，破坏香港。双方各陈己见，论述擦身而过，一般只是各说各话，而非回应争论。然而，如果换个角度理解拉布，便会发现，反对拉布者虽有一定道理，但拉布仍是实践民主的重要工具。

反对拉布的理据，不外乎二者：

一、拉布阻碍进度，瘫痪施政，削弱效率；

二、民主制度，乃少数服从多数的“多数决”制度，拉布是少数派滥用程序，输打赢要的无赖行为。

首先，第一点本身并非有力理据，因为“有效率”不等于“有益”，当政府很有效率地做错事，其破坏会远大于拉布减低效率造成的损失。例如当年决定兴建高铁，就最少造成二百多亿元超支损失，一地两检争议，更可以让香港陷入另一场宪制危机。如果当年拉布成功阻止高铁决定，拉布本身造成的损失相较之下，可谓微不足道。削弱效率，只在决定本身正确时才算问题，但反对者正正是认为决定错误才进行拉布，因此削弱效率本身不足以证明拉布有错。问题是，我们如何知道决定是对是错呢？当单靠道理无法取得共识时，我们就需要一个决策机制。民主制度下，出现分歧则以“多数决定”为准。因此，认为不应以拉布削弱效率的人，其“潜台词”是：当多数派决定了政策，该政策就应该被视作正确决定，然后忠实执行。换言之，既然“多数决”是正当决策机制，少数派就应接受多数派的判断。如果我们不同意这“潜台词”，则少数派绝对有理由坚持这是错误决定，并以拉布尽量减轻社会损失。因此，“拉布会减低效率”这理据的前提是我们接受“多数决”为正当决策机制，“削弱效率”本身并非有力的反对理据。

如是，“拉布违反民主多数决的程序公义”其实才是核心反对理由。一个多元社会中，政策分歧永无止境，但社会总得有个决定。民主社会的重要特点，是决定以少数服从多数，由于人人俱有一票，理论上所有人都有均等决定权，而透过累积票数作出决定，便能公平地让所有人影响结果，因此“多数决”的优点正在于“公平”。而“拉布”则似乎背道而驰。少数派输了选举，理应服从结果，但他们却以无关宏旨的冗长发言、议事规则（如点人数）等技术手段，拖延阻碍议案进入表决程序，务求使多数派的议案实质上被少数派否决。由此观之，“拉布”似乎真的是输打赢要、违反民主，而不应为民选议员采用。这就是为什么非但建制派人士反对，就连相当多民主派支持者都感到难以认同的原因。

泛民阵营拉布成功才是“民主多数决”

不过，这点反对理由在香港其实完全不适用。因为香港立法会有一半议员属于只有二十多万选民基础的功能组别议员，其中有35%议员更只由全港1.6%合资格选民选出。相反长期代表近60%选民的泛民阵营，议席上永远是少数，因此，香港选举制度下，当泛民成功以拉布阻止他们反对的法案时，才是真正意义上的“民主多数决”。而政府凭借功能组别护航才能通过的议案，实际上是强迫多数选民接受少数人的决定。因此，泛民拉布，与民主精神基本上并无冲突。

但笔者希望论证的更甚于此，我认为，即使香港立法会全面民主化，拉布仍是民主机制的重要一环，不可轻弃。要了解这点，我们必须重新想想民主为何物。

首先，民主并非单纯的“多数决”，《礼记》形容乱世为“强凌弱，众暴寡”，即是一个恃强凌弱，“人多虾人少”的世界。 如果我们所谓的“公平”，只是指每人手上的工具都一样， 那人人手上都有武器的“饥饿游戏”，其实也十分公平。民主理想中的“公平 ”，并不只是指每人手上都有一票 ，而是指每人都得到“公平的尊重”，其意见备受到重视，其利益得到反映。如果“多数决”只代表着多数派能按照自己的意思行事 ，而完全罔顾少数派的意愿与利益， 那每人手上的一票，其实只是用来强迫他人服从自己的力量， 本质上与暴力无异。这只是“多数人的暴政”，而非民主。因此“多数决”只是民主制度的一个必要部分，而未能实践其全部内容。

吊诡的是，“多数决”制度本身很容易导诱民众和政客陷于这种“人多虾人少”的做法。选举过后，胜方在议会中有足够实力（票数）通过政策，而且心态上亦会以领导者自居，此时他们与败方妥协合作的诱因极低，为了最大限度兑现选举承诺，以巩固支持，赢取连任，他们会希望随心所欲地施政。如果决定过程只需在会议厅内按按赞成掣，即使少数派齐声反对，通过议案的成本仍然近乎零，因此实际操作上他们可以完全不理会少数派。即使一些议题本来有空间妥协，多数派仍既有动机、亦有能力以“胜者全取”的方式处理。于是，非但少数派的利益无法反映，就连“道理”都可能变成次要的陪衬品，毕竟多数派有能力一意孤行，即使反对声音再合理，缺乏力量支撑的“道理”总是软弱无力，多数派大可听听就算，不必认真。这种毋须“道理”、罔顾少数的“多数决政治”只能算是“多数人暴政”，而称不上民主。

拉布的三点贡献

因此，拉布对促成一个健康的民主制度最少有三点贡献：

首先，拉布能迫使多数派回应少数派诉求。单纯的“多数决”机制可让胜选的政党以近乎零的成本通过完全不利反对派的议案，但拉布则扭转这局面：拖延表决可以严重耗费议员开会时间。由于议员一般非常忙碌，除了开主要会议外，还得参与委员会、会见选民、出席活动、回应商界、准备选战、筹募经费、处理党务，如果不是全职议员，还得照顾正业，因此时间对议员而言是非常宝贵的资源。一道议案审议时间越长，其成本就越高，因此面对拉布，多数派即使够票，亦难以完全不回应反对派的诉求。例如，面对泛民长期拉布，新任财委会主席陈健波刚上任便主动约见泛民议员，甚至出现首次会议气氛良好的奇景，虽然之后关系迅速转差，但拉布的确令建制派难以完全不理会只有少数议席的泛民。

第二， 拉布有助促成双方谈判妥协，让不必要的“零和局面”减少出现。当拉布令“胜者全取”的做法成本暴增，与反对派妥协的成本就会相对地下降。另一方面，发动拉布的反对派成本一样惨重，因为（1）时间对双方议员都一样是成本；（2）冗长发言会对议员造成极大体力负担，而准备讲稿和大量用于拖延的修正案亦会严重耗费行政资源（基本上会用上整个议员办公室）；（3）反对派还得面对舆论压力和被选民指摘无理取闹、继而被唾弃的风险。因为拉布对双方都会带来沉重代价，双方最合理的选择，就是尽快对话，继而寻找较具成本效益的妥协空间。长远而言，若处理得当，拉布甚至不必真的出现，因为在议案草议阶段，双方已会考虑拉布的风险和成本，并在草拟阶段即达成足以避免拉布的协议。

第三，拉布有助双方回归“道理”。首先，相较拉布，“谈判”时以道理说服对方、解决分歧对双方都较有成本效益。而当谈判破裂，引发拉布，压倒对方的最重要手段，就是诉诸公众压力。此时，双方都要向公众解释自己如何是有道理的一方，以及为什么无法达成妥协。若反对派只是无理取闹，或多数派真的在施行暴政，舆论便很可能反弹，迫使其中一方放弃。例如，2013年美国共和党透过拖延表决财政预算案向奥巴马施压，希望迫使他放弃全民医疗保险计划，结果引致政府无预算运作，关闭11日，其间双方力陈理据，而舆论最终迫使共和党放弃施压。由于拉布的成本和风险对双方都很高，而且公众支持对双方都非常关键，讲道理便重新成为决策的重要一环。

拉布亦不可全无限制

然而，要达至上述优点，拉布亦不可全无限制，否则它真的会严重削弱民主制度。

首先，道义上，拉布的目标应该是迫使多数派认真看待少数派的意见和利益，让双方有意愿按道理谈判，而不是让少数派主宰决定。发动拉布的议员有责任衡量得失，适时与多数派对话、寻求妥协，而不应一硬到底。

但更重要的是，机制上，议会必须有一个透明的剪布机制。这机制应该让拉布持续一段相当长的时间，但却不可让拉布永久瘫痪政府或议会运作。如果全无限制，反对派理论上可以透过不断拉布，迫使政府就范，这时情况便会从“多数人暴政”转变为少数人长期骑劫勒索政府。如是，拉布便真的违反民主了。

这机制应如何制定呢？各国做法都不同。最差的做法是让主席一人裁决（香港目前做法），由于议会主席是由多数派选出，这机制上等于废除拉布。其他方法如议会三分之二的议员（或五分之四的议员）同意后可终止辩论，或为议案辩论时间、为修订案数量订下法定限制等，都能较公平地限制拉布。关键是让双方清晰知道拉布的代价有多大，继而制订策略，及早谈判。

第三，拉布策略绝不应滥用。议会被瘫痪，固然为多数派带来压力，但这同时会为社会带来成本。若拉布被滥用，市民可能会对拉布心生厌倦，继而支持修改议事规则，杜绝拉布。如是，长远而言，少数派反而会削弱自身反抗能力。因此，拉布应尽量被视为最后手段，并只在非常重要的议题上使用。

民主，不是胜者为王、不是够票就可不讲道理、不是“人多虾人少”，而是公平地尊重每一位公民的意愿和合理利益。然而，体现民主的最重要机制：“少数服从多数”本身却很容易造成与民主精神相违背的 “多数人暴政”。拉布是少数派用以保护自己的有力武器，更是改变议会互动、减少“胜者全取心态”，以促成健康民主政制的重要工具。

回看香港，我们连民主制度都未有，议会中的少数，代表着社会中的大多数。在这制度下，权贵的权力不受挑战、遑论制衡。而拉布几乎已是现存政制下，社会制衡权贵、保障自由的最后有效武器。因此，笔者认为，即使香港他日建立民主政制后，仍应当保留拉布机制，而对现今香港，拉布更是不可或缺，必须小心使用。