评论|曾国平:政府基建成本效益的空中楼阁

根据2009年的计算,高铁的成本为650亿,但经济效益却高达870亿,是以当时政府大力推销高铁“抵起”,谁知几年过后,工程造价最新升至840亿以上,已是近乎“冇钱赚”的生意。
2015年6月23日,工人在港珠澳大桥人工岛上工作。

胡适说过:“实在是一个很服从的女孩子,她百依百顺地由我们替她涂抹起来,装扮起来。好比一块大理石到了我们手里,由我们雕成什么像”。这样的女孩子,经济学也有一个,名叫成本效益分析(cost-benefit analysis)。

以百亿计的政府大工程,到底能带来什么益处?是否比建造成本要高?政府要争取市民、立法会支持,就要交出一条成本效益数,证明基建值得做。

要计数,就有可能做数。成本和效益的两条数,皆陷阱处处。

长远效益是经济风水

效益,指是二三十年甚至半世纪以外的趋势。经济预测,要考虑的因素太多,对下一季的发展还有些把握,对明年的走势就有点大胆假设了,何况是几十年后的光景?这种长远预测不是不可以做,只是要take with a grain of salt,要知道预测不可靠,只宜参考不宜尽信。政府基建效益讲得愈远的,就愈有“经济风水”的味道,愈要怀疑。

让我以第三条跑道作例子。机管局委托顾问计算三跑的成本效益,算出的效益明显比成本高,财爷更讲过“利益肯定超越支出”,是以值得全港市民夹份兴建。不过,顾问报告中的效益计算,用的是2009年作的预测,预测直到2030年港、中以至世界各地的经济发展,从而推算香港机场未来的客运和货运量。2009年当时正值金融危机,市场普遍对短期悲观,但对长期尤其是内地经济发展仍然乐观:预测从2008年到2030年,香港的平均实质经济增长为3.2%,全球经济为4.0%,而内地则有7%。

自从内地公布第三季6.9%的经济增长,官方的说法是若要城乡居民收入“翻一番”,由2015年到2020年的经济增长就要有平均6.5%。内地增长放缓明显已成趋势,保八保七已成历史,只求在2020前保持6.5%的增长,而往后直到2030年的增长可能更低。香港经济发展极受内地影响,内地增长减慢香港不能独善其身。三跑效益的假设明显过分乐观,极可能高估了客运和货运量。一个六年前看来合理的预测,今天已明显“走样”,可见预测之难,也可见几十年的预测做得准确是难于登天。奇怪的,是机管局一直没有更新其效益估算,仍然以2009年的预测作基础。

2015年6月25日,兴建中的港珠澳大桥。摄:Billy H.C. Kwok/端传媒
2015年6月25日,兴建中的港珠澳大桥。

价廉物美是自欺欺人

政府工程投标制度,承建商标榜平靓正,描述最理想的发展情况,中标的机会自然较高。当然,工程开始后问题就会纷纷出现:建筑成本上升得比预期快、工程比预期的困难等等,都令建造成本上升和工程延误。更麻烦的,是一个工序出了问题,会有多个工序受影响,一子错满盘皆落索。

政府大型基建工程一般较复杂,不是起楼建屋手板眼见(容易完成)的工夫,往往是向难度挑战的新尝试,意想不到的因素太多,增加了超支和延误的机会。更难搞的,是招标制度鼓励承建商低估成本,太贴近现实预期成本太高难有生意做。政府也乐见成本低估,以便向公众推销。

工程开始,走不了回头路,昂贵的工程才慢慢现真身。

港珠澳大桥原本预期2016年启用,但路政署最近表示,由于物料供应不稳定、劳工短缺、航空限高及环保限制、填海沉降表现比预期慢等问题,大桥的香港口岸和接线工程未能赶及在明年年底完工。大家或许记得,港珠澳大桥于2011年动工时,预期成本只有304亿港元。去年重新计算,成本已上升至359亿。如今人工岛移位,大量的工序将延误,人手机器闲置的成本可观,建造成本大有可能一升再升。

高铁的故事更是深入民心。根据2009年的计算,高铁的成本为650亿,但经济效益却高达870亿,是以当时政府大力推销高铁“抵起”,更有不少专家学者强烈支持。谁知几年过后,高铁工程造价最新升至840亿以上。不计870亿效益中的水分,高铁已是近乎“冇钱赚”的生意,纳税人只有捱义气期望工程快快完成。

两个可行的解决方法

据牛津商学院学者Bent Flyvbjerg的研究,综观全世界58个大型铁路基建工程,平均超支45%,而估算未来的乘客量,则平均高估50%。低估成本高估效益的“分析”,不是香港政府的专利,而是普遍的政府浪费现象。问题可有解决方法?

以香港的情况来说,最值得检讨的是政府工程的折现率(discount rate)。今天的利益,不能跟十年后的利益直接比较,要先将未来的收支折现。同理,基建工程的成本和效益,要折现成今天的价值比较,才能决定是否值得做。基建工程的一个特点,是成本大部分在前,效益大部分在后,工程完成后才能带来持续的好处。若果折现率订得过低,便会夸大工程的效益。香港的基建工程一般以每年4%折现,远低于不少先进国家政府的惯常做法(美国7%、加拿大10%)。对于效益远在天边的基建,或建造过程复杂风险极高的工程,如此低的折现率是在隐恶扬善。防范政府工程大白象,因应情况提高折现率是简单的一步。

另一个不难实行的做法,是改变政府工程的投标制度。经济学者Gregory Lewis和Patrick Bajari建议,竞投工程合约的承办商除了“斗平”,还要订下完成期限“斗快” 。若竞争准则只是“斗平”,是忽略了延误为社会带来的损失(如交通不便、阻碍附近居民)。有效率的投标方法,应以工程延误带来的经济损失去决定“斗平”和“斗快”的比重。此外,承建商未能如期完工,要有惩罚,在限期前完工,则有奖励。工程延误带来的经济损失愈大,便要赏得愈多罚得愈重。

不过,无论是超支延误,抑或是经济效益落空,除了舆论谴责政府浪费,在香港的政治现实下根本没有什么后果:负责的官员不用下台,政府有钱多花一百几十亿也不会带来什么财政压力。现实如此,就算问题不难解决,也要无奈问一句: who cares?

(曾国平,香港城市大学经济及金融系客座副教授/美国维珍尼亚理工大学经济系副教授)

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