胡适说过：“实在是一个很服从的女孩子，她百依百顺地由我们替她涂抹起来，装扮起来。好比一块大理石到了我们手里，由我们雕成什么像”。这样的女孩子，经济学也有一个，名叫成本效益分析（cost-benefit analysis）。
以百亿计的政府大工程，到底能带来什么益处？是否比建造成本要高？政府要争取市民、立法会支持，就要交出一条成本效益数，证明基建值得做。
要计数，就有可能做数。成本和效益的两条数，皆陷阱处处。
长远效益是经济风水
效益，指是二三十年甚至半世纪以外的趋势。经济预测，要考虑的因素太多，对下一季的发展还有些把握，对明年的走势就有点大胆假设了，何况是几十年后的光景？这种长远预测不是不可以做，只是要take with a grain of salt，要知道预测不可靠，只宜参考不宜尽信。政府基建效益讲得愈远的，就愈有“经济风水”的味道，愈要怀疑。
让我以第三条跑道作例子。机管局委托顾问计算三跑的成本效益，算出的效益明显比成本高，财爷更讲过“利益肯定超越支出”，是以值得全港市民夹份兴建。不过，顾问报告中的效益计算，用的是2009年作的预测，预测直到2030年港、中以至世界各地的经济发展，从而推算香港机场未来的客运和货运量。2009年当时正值金融危机，市场普遍对短期悲观，但对长期尤其是内地经济发展仍然乐观：预测从2008年到2030年，香港的平均实质经济增长为3.2%，全球经济为4.0%，而内地则有7%。
自从内地公布第三季6.9%的经济增长，官方的说法是若要城乡居民收入“翻一番”，由2015年到2020年的经济增长就要有平均6.5%。内地增长放缓明显已成趋势，保八保七已成历史，只求在2020前保持6.5%的增长，而往后直到2030年的增长可能更低。香港经济发展极受内地影响，内地增长减慢香港不能独善其身。三跑效益的假设明显过分乐观，极可能高估了客运和货运量。一个六年前看来合理的预测，今天已明显“走样”，可见预测之难，也可见几十年的预测做得准确是难于登天。奇怪的，是机管局一直没有更新其效益估算，仍然以2009年的预测作基础。
价廉物美是自欺欺人
政府工程投标制度，承建商标榜平靓正，描述最理想的发展情况，中标的机会自然较高。当然，工程开始后问题就会纷纷出现：建筑成本上升得比预期快、工程比预期的困难等等，都令建造成本上升和工程延误。更麻烦的，是一个工序出了问题，会有多个工序受影响，一子错满盘皆落索。
政府大型基建工程一般较复杂，不是起楼建屋手板眼见（容易完成）的工夫，往往是向难度挑战的新尝试，意想不到的因素太多，增加了超支和延误的机会。更难搞的，是招标制度鼓励承建商低估成本，太贴近现实预期成本太高难有生意做。政府也乐见成本低估，以便向公众推销。
工程开始，走不了回头路，昂贵的工程才慢慢现真身。
港珠澳大桥原本预期2016年启用，但路政署最近表示，由于物料供应不稳定、劳工短缺、航空限高及环保限制、填海沉降表现比预期慢等问题，大桥的香港口岸和接线工程未能赶及在明年年底完工。大家或许记得，港珠澳大桥于2011年动工时，预期成本只有304亿港元。去年重新计算，成本已上升至359亿。如今人工岛移位，大量的工序将延误，人手机器闲置的成本可观，建造成本大有可能一升再升。
高铁的故事更是深入民心。根据2009年的计算，高铁的成本为650亿，但经济效益却高达870亿，是以当时政府大力推销高铁“抵起”，更有不少专家学者强烈支持。谁知几年过后，高铁工程造价最新升至840亿以上。不计870亿效益中的水分，高铁已是近乎“冇钱赚”的生意，纳税人只有捱义气期望工程快快完成。
两个可行的解决方法
据牛津商学院学者Bent Flyvbjerg的研究，综观全世界58个大型铁路基建工程，平均超支45%，而估算未来的乘客量，则平均高估50%。低估成本高估效益的“分析”，不是香港政府的专利，而是普遍的政府浪费现象。问题可有解决方法？
以香港的情况来说，最值得检讨的是政府工程的折现率（discount rate）。今天的利益，不能跟十年后的利益直接比较，要先将未来的收支折现。同理，基建工程的成本和效益，要折现成今天的价值比较，才能决定是否值得做。基建工程的一个特点，是成本大部分在前，效益大部分在后，工程完成后才能带来持续的好处。若果折现率订得过低，便会夸大工程的效益。香港的基建工程一般以每年4%折现，远低于不少先进国家政府的惯常做法（美国7%、加拿大10%）。对于效益远在天边的基建，或建造过程复杂风险极高的工程，如此低的折现率是在隐恶扬善。防范政府工程大白象，因应情况提高折现率是简单的一步。
另一个不难实行的做法，是改变政府工程的投标制度。经济学者Gregory Lewis和Patrick Bajari建议，竞投工程合约的承办商除了“斗平”，还要订下完成期限“斗快” 。若竞争准则只是“斗平”，是忽略了延误为社会带来的损失（如交通不便、阻碍附近居民）。有效率的投标方法，应以工程延误带来的经济损失去决定“斗平”和“斗快”的比重。此外，承建商未能如期完工，要有惩罚，在限期前完工，则有奖励。工程延误带来的经济损失愈大，便要赏得愈多罚得愈重。
不过，无论是超支延误，抑或是经济效益落空，除了舆论谴责政府浪费，在香港的政治现实下根本没有什么后果：负责的官员不用下台，政府有钱多花一百几十亿也不会带来什么财政压力。现实如此，就算问题不难解决，也要无奈问一句： who cares？
（曾国平，香港城市大学经济及金融系客座副教授／美国维珍尼亚理工大学经济系副教授）
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