胡適說過：「實在是一個很服從的女孩子，她百依百順地由我們替她塗抹起來，裝扮起來。好比一塊大理石到了我們手裏，由我們雕成什麼像」。這樣的女孩子，經濟學也有一個，名叫成本效益分析（cost-benefit analysis）。
以百億計的政府大工程，到底能帶來什麼益處？是否比建造成本要高？政府要爭取市民、立法會支持，就要交出一條成本效益數，證明基建值得做。
要計數，就有可能做數。成本和效益的兩條數，皆陷阱處處。
長遠效益是經濟風水
效益，指是二三十年甚至半世紀以外的趨勢。經濟預測，要考慮的因素太多，對下一季的發展還有些把握，對明年的走勢就有點大膽假設了，何況是幾十年後的光景？這種長遠預測不是不可以做，只是要take with a grain of salt，要知道預測不可靠，只宜參考不宜盡信。政府基建效益講得愈遠的，就愈有「經濟風水」的味道，愈要懷疑。
讓我以第三條跑道作例子。機管局委託顧問計算三跑的成本效益，算出的效益明顯比成本高，財爺更講過「利益肯定超越支出」，是以值得全港市民夾份興建。不過，顧問報告中的效益計算，用的是2009年作的預測，預測直到2030年港、中以至世界各地的經濟發展，從而推算香港機場未來的客運和貨運量。2009年當時正值金融危機，市場普遍對短期悲觀，但對長期尤其是內地經濟發展仍然樂觀：預測從2008年到2030年，香港的平均實質經濟增長為3.2%，全球經濟為4.0%，而內地則有7%。
自從內地公布第三季6.9%的經濟增長，官方的說法是若要城鄉居民收入「翻一番」，由2015年到2020年的經濟增長就要有平均6.5%。內地增長放緩明顯已成趨勢，保八保七已成歷史，只求在2020前保持6.5%的增長，而往後直到2030年的增長可能更低。香港經濟發展極受內地影響，內地增長減慢香港不能獨善其身。三跑效益的假設明顯過分樂觀，極可能高估了客運和貨運量。一個六年前看來合理的預測，今天已明顯「走樣」，可見預測之難，也可見幾十年的預測做得準確是難於登天。奇怪的，是機管局一直沒有更新其效益估算，仍然以2009年的預測作基礎。
價廉物美是自欺欺人
政府工程投標制度，承建商標榜平靚正，描述最理想的發展情況，中標的機會自然較高。當然，工程開始後問題就會紛紛出現：建築成本上升得比預期快、工程比預期的困難等等，都令建造成本上升和工程延誤。更麻煩的，是一個工序出了問題，會有多個工序受影響，一子錯滿盤皆落索。
政府大型基建工程一般較複雜，不是起樓建屋手板眼見（容易完成）的工夫，往往是向難度挑戰的新嘗試，意想不到的因素太多，增加了超支和延誤的機會。更難搞的，是招標制度鼓勵承建商低估成本，太貼近現實預期成本太高難有生意做。政府也樂見成本低估，以便向公眾推銷。
工程開始，走不了回頭路，昂貴的工程才慢慢現真身。
港珠澳大橋原本預期2016年啟用，但路政署最近表示，由於物料供應不穩定、勞工短缺、航空限高及環保限制、填海沉降表現比預期慢等問題，大橋的香港口岸和接線工程未能趕及在明年年底完工。大家或許記得，港珠澳大橋於2011年動工時，預期成本只有304億港元。去年重新計算，成本已上升至359億。如今人工島移位，大量的工序將延誤，人手機器閒置的成本可觀，建造成本大有可能一升再升。
高鐵的故事更是深入民心。根據2009年的計算，高鐵的成本為650億，但經濟效益卻高達870億，是以當時政府大力推銷高鐵「抵起」，更有不少專家學者強烈支持。誰知幾年過後，高鐵工程造價最新升至840億以上。不計870億效益中的水分，高鐵已是近乎「冇錢賺」的生意，納稅人只有捱義氣期望工程快快完成。
兩個可行的解決方法
據牛津商學院學者Bent Flyvbjerg的研究，綜觀全世界58個大型鐵路基建工程，平均超支45%，而估算未來的乘客量，則平均高估50%。低估成本高估效益的「分析」，不是香港政府的專利，而是普遍的政府浪費現象。問題可有解決方法？
以香港的情況來說，最值得檢討的是政府工程的折現率（discount rate）。今天的利益，不能跟十年後的利益直接比較，要先將未來的收支折現。同理，基建工程的成本和效益，要折現成今天的價值比較，才能決定是否值得做。基建工程的一個特點，是成本大部分在前，效益大部分在後，工程完成後才能帶來持續的好處。若果折現率訂得過低，便會誇大工程的效益。香港的基建工程一般以每年4%折現，遠低於不少先進國家政府的慣常做法（美國7%、加拿大10%）。對於效益遠在天邊的基建，或建造過程複雜風險極高的工程，如此低的折現率是在隱惡揚善。防範政府工程大白象，因應情況提高折現率是簡單的一步。
另一個不難實行的做法，是改變政府工程的投標制度。經濟學者Gregory Lewis和Patrick Bajari建議，競投工程合約的承辦商除了「鬥平」，還要訂下完成期限「鬥快」 。若競爭準則只是「鬥平」，是忽略了延誤為社會帶來的損失（如交通不便、阻礙附近居民）。有效率的投標方法，應以工程延誤帶來的經濟損失去決定「鬥平」和「鬥快」的比重。此外，承建商未能如期完工，要有懲罰，在限期前完工，則有獎勵。工程延誤帶來的經濟損失愈大，便要賞得愈多罰得愈重。
不過，無論是超支延誤，抑或是經濟效益落空，除了輿論譴責政府浪費，在香港的政治現實下根本沒有什麼後果：負責的官員不用下台，政府有錢多花一百幾十億也不會帶來什麼財政壓力。現實如此，就算問題不難解決，也要無奈問一句： who cares？
（曾國平，香港城市大學經濟及金融系客座副教授／美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授）
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