评论｜冯可强：香港管治是否适应21世纪？

香港特区管治困难是明显的事实。解释这个现象目前有两种互相对立的主要论述。第一种是从中央政府和建制派当中的主流的角度，认为是因为“反对派”的干扰、“反共”意识形态的存在、外国势力干预等等因素。第二种是从泛民和其支持者的角度，归咎于中央干预“港人自治”、没有民主政制、特首缺乏认受性等等原因。

以上两种论述都是由政治斗争的角度出发，当然值得深入研究分析。但是香港的管治困难，除了因为“一国两制”及中国与香港的政治现况的独特因素外，也有其世界普遍性。即是说，近年来世界各地都出现管治困难的局面，当中都有一些因为时代发展而引致的共通因素。

管治问题的三种情况

美国史丹福大学著名的福山教授（Francis Fukuyama）在2014年发表的著作《政治秩序与政治衰败》（Political Order and Political Decay），一开头就列出了21世纪初世界各地出现管治问题的三种情况。第一种情况是例如利比亚、尼日利亚、索马利亚、马利等非洲国家；它们缺乏一个国家机器（“State”），即不能拥有一个无可置疑的有合法权力的中央政府，有能力在其国土范围内维持社会安定及执行法律。

第二种情况，是例如美国；它拥有一个超过200年历史，具有深厚的民主合法性，非常庞大及极为制度化的国家机器，但此机器近年来运作得不好，结果引致祸及全世界的金融风暴，并且因两大政党分别占有国会多数席位及掌控行政机关，而出现的“否决式政体”（vetocracy）；美国要推行政治改革十分困难，其毛病为过分制度化（too institutionalized）。

第三种情况是如土耳其和巴西；它们虽在新兴市场经济发展上成就显著，亦实行了有竞争性的民主，但因政府领导层的贪污或独裁手段、施政错误等因素，引致以中产阶级为主要的大规模群众示威。问题的症结是政府未能适应经济发展带来的新的社会情况，包括要较灵活地回应不断改变的公众要求，提供较有成效的管治成绩。

21世纪的新形势

上述的第三种情况所涉及的新的社会和世界形势，主要是指全球化和地区融合对各个国家和城市的政府管治，带来了无可抵挡的压力、束缚和连锁反应，特别是经济金融的大幅波动对民生就业的影响；另外，网络科技的急速发展，教育程度的提高，抗议政治（protest politics）流行和年轻一代抗争者的出现，政治和社会参与意识的增长，民主人权概念的普及，政党和政治领袖的威信下降，公民社会的兴起和强大，地方政府向中央政府争取分权，等等。

无论是具有什么政制（西方式民主、威权、混合或专制）的国家的管治，都在不同程度上受到上述世界发展趋势的影响；因此，传统的中央集权、由上至下、层级官僚式的控制和管理的政府模式，已是过时和无效。国际环境的重要影响愈益增加；国内或社会内部有愈来愈多分散的、有不同利益和诉求的社会活动者 （societal actors），力图影响政府施政，出现“多中心”（multiple centers）的现象。政府内外交逼，其作为中心的管治能力自然下降，亦即政治学者所说的，政府已“空洞化”（hollowing out of the state）。

回到香港的现况；文首提到的涉及“一国两制”的政治矛盾因素的确存在，而这些因素在23条、国民教育科和政治改革等的事件中产生了重要的影响。但在整体的公共政策领域，香港管治困难的主要原因，其实是福山教授所说的第三种情况：政府未能有效地适应21世纪的时代变迁，以及世界政治、经济、社会环境的发展趋势。

香港管治问题的特殊性和普遍性

香港管治困难的问题有其特殊性，也有其普遍性；前者（特殊性）是围绕着“一国两制”的政治矛盾，体现在对《基本法》的理解、内地与香港的关系、港人（尤其是年轻一代）对中国现况和中央政府的看法、香港的政治制度和政党政治等等方面；而后者（普遍性）是指特区政府面对的不少管治问题，同样发生在其他地区，解决之道是其管治思维、方针、政策和方法，是否能适应21世纪的时代特点。

如果把近年来施政不畅顺，以及“行政主导”未能有效落实，完全归咎于香港政治斗争的特殊性方面，特区政府便不能与时并进。将“行政主导”理解为以行政长官为中心发号施令，指挥一切，并期望所有建制派、泛民派和其他持份者都应该顺应和接受他的政策，否则就是不合作，及阻挠施政；有这种旧式思维就不可能改善管治。

如何理解“行政主导”

21世纪的“管治”，须要让社会有关持份者都有渠道去参与管理公共事务，通过集体去解决公共领域问题（collective problem solving in the public realm）。政府不再“划船”，而是“领航”（governments no longer row, they steer），去建构“网络式管治” （network governance），或“联结式的政府”（joined-up government）。在这个新模式下，政府的角色不是威权者，而是“推动者” （activator）。它协调及统筹相关的利益，将持份者视为伙伴，通过谈判、讨价还价，以达至各方或有足够多数可以妥协接受的方案。这样做才有机会成功制订及落实政策；即是说，政府只可以通过它的协调能力，去局部及有时候恢复和实现它的有效管治，从而在某种情度上实现“行政主导”。

与其争论特首的“超然地位”，或“三权分立”是否破坏“行政主导”，不如认真研究如何适应新时代的情况，以改善特区政府的管治。

（作者是香港政策研究所董事暨行政总裁）