评论｜刘兆佳：“行政主导”或“三权分立”？

一、要更好的理解香港特区的政治体制的本质，不能从抽象的政治理念或原则出发，必须充分考虑中央对香港的“一国两制”方针政策和香港的历史背景。

二、从政治学的角度看，香港的政治体制无论是在殖民统治时期或是在回归后都可以形容为“行政主导”政治体制，原因是港督与行政长官都拥有庞大的制定政策和人事任免的权力。立法机关的权力相对少很多，而司法机关则只有在诉讼出现时才有机会发挥“制衡”行政机关的作用。从另外一个角度看，纵使三个权力（行政、立法和司法）在回归前和回归后都存在，但行政权力独大则是不争的事实。

三、绝大部分现代国家的政治体制中都设有行政、立法和司法机关，但真正能实现法国思想家孟德斯鸠（Montesquieu）的“三权分立”（separation of powers）思想的则只有美国。参照美国的情况，要达到真的“三权分立”，行政、立法和司法机关不但要宪制地位均等，而且各自行使一些其他机关的权力和职能。换句话说，这三个机关的权力既分离，又交叉重叠。比如说，美国总统除了有制定政策和任命官员的权力外，也拥有立法权力和提名法官的权力。美国国会除了立法权力外，也拥有权力自行提出政策和财政预算，以至确认法官任命的权力。美国的法院除了拥有独立的审判权外，更可以通过违宪审查和司法覆核程序影响法律和公共政策的内容与存废。

四、在其他实行总统制的国家，一般而言是行政独大，因此只能称之为“行政主导”政体。至于英国和其他实行议会制的国家，由于政府由议会内的多数党和多党执政联盟所领导，实际上行政机关和立法机关合并，因此虽然理论上三权并存，但却非“三权分立”。美国、英国和不少受英美政治传统影响的国家都使用普通法（common law），都设有行政、立法和司法机关，但只有美国的政治体制才符合政治学对“三权分立”的要求。因此，“三权分立”与普通法没有必然的关系。

五、回归前，在起草香港《基本法》的过程中，邓小平断然反对香港特区实行“三权分立”的政治体制。邓小平心中的“三权分立”，肯定是美国那种行政机关受到立法机关和司法机关强大制衡的“三权分立”。邓小平之所以反对“三权分立”，有几个重要原因。其一是中国的政治传统和文化着重“中央集权”，认为权力分散不利政治稳定和强势管治。其二是“殖民地”政治体制行之有效，是保存香港繁荣稳定的要素，因此香港特区的政治体制在相当程度上参考了“殖民地”的以总督的核心的政治体制。

六、其三而又是最重要的原因是“一国两制”的需要。在“一国两制”下，虽然中央拥有对香港的主权和由此而来的“全面管治权”，但绝大部分管治香港的权力却在“港人治港”和高度自治的方针下授予香港人。然而，当中央“放弃”了绝大部分管治香港的权力后，考虑到不少香港人仍然怀有反共情绪，香港在回归后“一国两制”能否按照中央的“一国两制”方针全面和准确实施，显然是中央极为关注和担忧的问题。毕竟，“一国两制”的成败不单关系到香港的利益，也关系到国家和中央的利益，而中央对“一国两制”的成败更负有最终的和不可推卸的责任。因此，哪位由中央任命并对中央负责的行政长官便成为中央“唯一”可以依靠的、确保“一国两制”按照中央的“蓝图”在香港落实的机制。

七、为了让行政长官能够成为那个有效“机制”，中央刻意赋予行政长官比立法机关和司法机关高得多的宪制或政治地位。首先，行政长官由中央任命，其地位比非由中央任命的立法和司法机关自然为高。其次，行政长官除了是行政机关的首长外，更是香港特区的首长。基本法第43条规定，“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区”。第三， 基本法第48条第（二）款规定行政长官“负责执行（基本）法……”，也就是说，他相比于立法和司法机关有大得多的责任确保“一国两制”在香港的全面和准确落实。第四，行政长官不但对香港特区负责，更对中央负责。

八、可以说，行政长官在两制之间和在中央与特区之间的“枢纽”角色确定了其宪制和政治地位的优越性。

九、同样地，在管治香港的过程中，行政长官的权力和职责比立法机关和司法机关大得多。当然，为了凸显香港回归后的政治体制比“殖民地”的政治体制优越，基本法引进了一些重要的民主成分，特别是行政长官由选举产生、立法机关获得了实质的否决权力，而司法机关则被赋予终审权力。所以，香港特区的行政长官的宪制地位和权力虽显赫，但难以与“殖民地”的总督媲美。

十、中联办主任张晓明认为香港特区的政治体制为一个“以行政长官为核心的行政主导、但又有着立法制衡与配合，及司法独立的政治体制”大体上没有问题。张主任的说法不但是中央的立场，也与基本法的主旨相脗合。不过，他形容行政长官的地位“超然”于行政、立法和司法之上，却引起了一些攻击，部分攻击来自对香港的政治体制的不了解，部分则是为了挑起政治斗争的恶意扭曲。基本法既然已经对行政、立法和司法各自的权力有清楚规定，则那些认为“超然”指行政长官不受立法和司法制衡，甚至凌驾于法律之上，而立法和司法必须听命于行政长官甚至中国共产党的批评便是无的放矢。

十一、我个人倾向从“一国两制”的目的和基本法的立法原意来理解“超然”的意义。在我而言，“超然”指行政长官不能只从行政机关的角度和利益思考和处事，必须怀有面向香港和国家的全局观，而只有如此行政长官才能不负国家和中央的重托，让“一国两制”好好的为国家和香港的福祉效劳。

十二、必须承认，香港有部分人不接受中央对香港特区的政治体制的本质的理解，不承认香港的政治体制为“行政主导”，反而断言其为由来已久的“三权分立”体制。他们希望行政长官与立法和司法机关“平起平坐”，受到立法和司法机关的强大制衡。不过，那些希望却没有在基本法中得到体现。

十三、我在上文已经反覆论述香港的政治体制在回归前和回归后都是“行政主导”体制。真正的“三权分立”体制极为罕有，只在美国实行。诚然，香港特区拥有相对独立的行政、立法和司法权力，但鉴于行政长官的宪法地位和权力极为优越，则从任何学术或实际角度都不能不断定香港特区的政治体制乃“行政主导”体制，而行政长官则是此体制的核心。

（刘兆佳，香港中文大学社会学荣休讲座教授，全国港澳研究会副会长）