当年邓小平提出“一国两制”，那的而且确是一个大胆的构想。他的目的很简单，也很清楚，就是要透过“一国两制”来实现中国统一。以当时中国的情况，外无力兴兵，内百废待兴，故他审时度势，在统一大业的传统思维下，提出了一个突破性的想法，以“一国两制”这和平统一的策略，希望台湾人民能接受统一。在初提出时，香港并非主要的对象，但却最终成为了最快实践的场所。“一国两制”能在香港实行，也是因应中、英两国及香港当时的形势。中国虽还未够强，但英国比她更弱。香港内部仍未建立起自主自决的意识，只能像局外人般，由中、英两国政府决定港人的命运。
但要实行“一国两制”，从一开始应可以想像到，必是一件难事，因要把两个虽然在种族、宗教和语言上没有很大差异，但在经济、政治、社会制度及文化上，都存在相当大分别的社群，一大一小，统一在一个国家之内。小的那个社群已孕育出相当强的身份认同，但二者关系却会是由大的那个社群主导，大与小之间会在落实时产生矛盾与冲突，应是完全可以预期得到的。
到了落实“一国两制”的细节时，就是草拟《基本法》那阶段，港人对“一国两制”的要求与中共的看法，相互的差异就逐步凸显出来。港人要求中央政府除了国防、外交外，一切都交由香港自行处理，尽量保持原有的制度，香港的经济及社会发展，由港人自行决定。归结到最关键的一点，就是行政长官及立法会全部议员都要由港人以普及和平等的选举产生。
中共虽接受在大部分问题上容让港人自行管理，也尽可能保留原有的制度，却有三大条件。一、香港所享有的权力，必须源自中央，不是来自香港人民，故香港不享有剩余权力，也没有人民公投前途的安排。二、中央政府必须保留最后干预的权力，以防万一，故全国人大常委会有基本法的最后解释权及只有全国人大才能修改基本法。三、行政长官作为中央政府最高的驻港代理人，必须是中共能信任的人，故行政长官的选举必须有足够的保险设施，以防行政长官这职位落入中共不能信任的人手上。这些也是中共对“一国两制”现时的底线。
虽经历过1989年的六四事件，及过渡时期中、英政府因政改争拗而导致没有了直通车，但务实的港人在不知不觉间仍是接受了这样的“一国两制”的安排。中共也以为“一国两制”及基本法按计划在香港实施，应不会碰到大问题。但有几点是中共在之前所预见不到的。
身份认同冲突 一国两制无法处理
一、在回归后，港人走出了“借来的地方、借来的时间”的思维，真的把香港视为自己的家，建立起一份更强的香港人身份的自觉意识。这本来是好事，但当港人对中国的身份认同并未像预期般同时建立起来。之后因着不同原因，港人的身份认同与中国的身份认同出现了冲突，那么矛盾就不是原有的“一国两制”及基本法可以调和得到了。
港人对政府期望提高
二、随着这自觉意识增强，港人对特区政府的期望提高了很多。基本法那套政治制度，主要是以殖民地政制为蓝本，但在回归后，却不能产生相等的管治满意度。这一方面是由于在立法会内引入更多的民选成分，令行政机关再难用旧的方法就可以主导得到行政与立法关系，令施政碰到不少的阻力。但另一方面是因港人对政府的要求高了，即使过去能过关的做法，回归后就变成不合格了。
三任特首无法建构社会共识
三、殖民地式的管治制度要能成功，其实很在于管治者是否有能力在社会内以各种方法构建共识。不过，回归后的三任行政长官，在这方面都做得很差。董建华根本没有公共管治经验，以管理私人机构的思维来处理公共管治，自然是不协调。曾荫权多年的公务经验，本是最佳人选，但却因自感未得中央完全信任，故以不作为来保住自己的名位，错过了大好时机。梁振英就更不要说去构建社会共识了，他的思维令社会矛盾冲突变得日益激烈。
港人争取民主决心超中共想像
四、港人争取民主的决心远超中共的想像，过去港人虽很多都是支持民主的，但不会有太多人愿意为争民主而付上个人代价。但在2017年普选行政长官的争议中，不少过去不会走上街头的港人，在“雨伞运动”中也以不同程度参与了占领行动。香港社会虽仍有不少人是务实、保守和怕乱，导致了社会分裂，但渴望改革的港人，在年轻人和高学历的组群中是占了多数。在未来日子要怎样应对他们的民主抗争行动，是中共难以在现行的“一国两制”框架内找到解决方法的。
在回归的18年，自2003年开始，中共已逐步增加对香港的干预力度，但仍碍于怎也要保留着尊重“一国两制”的公众形象，而香港社会内部抗拒干预的力量在不同层面都仍是很大，因此中共要在香港彰显力量时，或是感到缚手缚脚、事倍功半，或是适得其反、得不偿失。
那么中共可以怎样做呢？一种想法是要改革“一国两制”，尤其是经过30年的改革开放，中国国力已大大提升，中共有信心可以进一步加强“一国”主导“两制”的力度，名正言顺地把香港内所有不利于中共的政治力量压制和清除。这想法主要是认为经过了18年，中央政府那套相当自制的治港之道，被港人看为是理所当然的，故当中央行使一些基本法中的权力去维护她所认为的“一国两制”底线时，却在香港碰到很大的反弹，令中央有力难施。
这想法是否中共的主流，仍是难知，但我认为这想法对香港和中国都是极之危险的。对香港来说，那是不言而喻了，因这会严重损害港人的自治权利。从中共本身的利益出发，除非她认为国力已强大至可完全漠视国际社会的批评，及准备放弃和平统一的国策，进一步“一国化”，只会在香港内部产生更大的冲突。
从2003年七一大游行至“雨伞运动”，我们可看到，中共干预香港事务的力度越大，港人反抗的意识只会更强。除非中共预备把内地那一套完全取替香港现存的制度，不然那是没办法压下港人的抗命意识的。其实即使把内地那一套完全搬来香港，也不可能把抗命的意识根除，反会让更激进的政治力量在香港兴起。那只会令中共在香港的问题上泥足深陷，难以自拔。这也必会令中共在国际社会信誉会尽失，中共又是否所希望见到这样呢？或许中共对自己充满信心，不怕国际社会制裁，但问题是中共是否需要这样做呢？
“一国两制”必须改革
在新的形势下，“一国两制”是必须改革，但应是朝向信任港人及尊重港人能真正实现自治的方向走。其实，在回归早期，港人对中央政府的印象远较对特区政府为好。反是在中央政府加强了干预，港人对中央政府的信任度才开始转差。若中央政府能信任港人的选择，由港人自己选出自己的行政长官和立法会议员，若他们做得不好，就让港人自行透过民主选举换人，不介入其中，中央反可置身于香港内部争议之外，不会因香港内部的问题而令港人对中央产生反感。
以港人务实的思维，即使让港人直选行政长官和所有立法会议员，当选的人也不可能不懂得要与中央保持良好的关系。只要能重新平衡“一国”与“两制”的关系，以信任为基础，放手让港人实现真正的普选及自治，中共一直所希望的人心回归才有望达成。一个真心愿意回归的香港，比一个受到多方打压而勉强回归的香港，是更符合中国短、中、长期的国家利益的。
只要能重新平衡“一国”与“两制”的关系，以信任为基础，放手让港人实现真正的普选及自治，中共一直所希望的人心回归才有望达成。
（戴耀廷，香港大学法律系副教授，“让爱与和平占领中环”运动发起人之一）
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