此前母系中大政治与行政学系老师黄伟豪教授发表《公务员表现为何如斯不济》一文，说明了民主和官僚之间重要的互补关系，继而指出香港公务员表现每况愈下的原因是香港“既没民主，亦没官僚”：回归前，公务员制度支撑起香港的管治；回归后，香港不再是纯粹的由官僚管治的“行政政体”（administrative state），在着重政治委任的高官问责制下，政治力量正在渗入公务员制度，使公务员整体表现欠佳。对此，笔者也认同──欲达善治，民主和官僚缺一不可。
无可否认，香港近年发生了很多不幸事件，沉船、塌树、塌楼、工程延误、食水及食物不安全的问题，这都与没有与时俱进的行政制度脱不了关系。香港公务员的行政和管理制度仍停留在上世纪90年代，但公共服务及行政制度却欠缺自我更新和修正的改革动力。公务员制度的修正力量可以是来自政治上的外力，因应执政政府、政党及社会的要求而改革；亦可在现有官僚架构中进行内部自我修正和审视。然而，在当前香港政治委任制度尚不完善、政党和议会无力的情况下，修正动力从何而来亟需解答。《公》一文将侧重点及希望都放在“民主”之上，期待民主与官僚互补互惠。然而，文章所指出的公务员难以恪守政治中立的问题，也不见得在普选以后就会得到妥善解决。在目前短期内不太可能重启政改的情形下，与其让香港政治生态继续糜烂，倒不如在现有可行空间下，完善香港政治委任制度不完善之处；并因应香港的政治特殊性，理顺政治与行政关系，方能扭转管治格局。
公务员没有政治经验
教授在论述港英时代香港公务员的重要地位时，其中认为英国人派来的港督在十多万的本地公务员面前“亦只不过是一个孤独的外来者”。但是，根据统计，港英政府的外籍官员人数在1983年达到3269名的高峰，即使在1997年回归前夕也依然有1249名。李彭广教授翻查英国档案库后发现，虽然这些外籍官员占整个港英政府数目的极少数，但却都位居要职，身处决策和管理层，掌握实际的管治权。而文件也显示，自二次大战以后到1970年代，每次从英国本岛或其他殖民地轮换到港的外籍高级公务员名单有1000多人。（注一）相比之下，回归后由行政长官亲自委任的官员、智囊，恐怕人数也不足100人。
港英时代实行高度集权的“总督制”，港督一人集行政决策权、立法权和司法权于一身，直接向伦敦当局负责。同时，舶来的高级官员往往垄断政策决策权和管治主动权；本地公务员只负责行政和管理的工作，形成了政治和行政分隔的二元格局。港英时代的本地公务员虽在人数上占优势，但大部分时候并没取得管治上的话语权和主导权，遑论具备面对多变政治环境及处理政治危机的能力和经验。因此在回归初年推行政治委任制，在缺少政治人才选择时以行政能手暂代政治大员，沿用高级公务员出任委任官员，结果也是可以合理预期。
除此以外，教授也指出在“擦鞋文化”和缺乏政治中立保障的双重作用下，香港公务员系统从上到下都变相为政治而服务。这不免言过其实。事实上，香港在政治和官僚之间依然有重要的相互制衡关系。在刘兆佳教授对香港政务官群体特征的总结中，其中两项为“自认为是香港整体利益的最佳捍卫者，对于局部的狭隘的利益，包括政党政治十分抗拒”、“他们相信自己在政治上是超然的，以社会全体利益为出发点和立足点”（注二）。香港公务员整体能力和素质高是公认的事实，公务员系统内部也自有一套职业精神和价值观。今时今日向议会游说、向公众解释政策时，基于对公务员的信赖及好感，市民和议员仍然相信公务员多于政治问责官员；立法会议员不买副局长和政治助理的帐，更是时有听闻。公务员政治献媚、“擦鞋”的现象或许存在，但这也无法直接解释为何公务员近年存在大量行政失当，表现不如人意的问题。再者，献媚的行为即使发生在高级公务员寻求擢升、出任政治委任官员之时（而且笔者颇怀疑在当下的政治环境，有多少高级公务员愿意放弃长俸选择出任政治委任官员），但在一个重视绩效考评的公务员升迁系统、不乏民间监督力量的社会里，政绩和个人能力无疑是更重要的考量。
也谈公务员的忠诚
国际上不少研究发现，高级公务员向政治委任官员较为倾斜是常见的情况。De Graaf对不同沿用白厅模式（Whitehall model）前英国殖民地的高级公务员忠诚倾向进行量化分析，发现不同层级公务员之间的忠诚对象有所差异。研究指出对于每日与市民打交道的中层（middle-level）及前线公务员（street-level bureaucrats），相比于对上层的忠诚（hierarchical loyalty），他们更忠于市民及规章制度，尤其重视恪守程序公正及妥善提供公共服务；相反，高层公务员对所在政策领域（policy field）中持份者及政党的敏感度则会增加，同时随着层级越高，他们的忠诚对象会更大比例地向政治官员倾斜，也更多的思考个人得失。（注三）
有关政治官员和高级公务员之间关系的分析，早在1940年代已有经典的Friedrich-Finer辩论，其中Friedrich的观点较被广为接受：政治和行政难以完全二分，因为政策的制定是一个持续的过程，而政府的复杂性也使政治官员不可能完全掌控每个方面；对官僚而言，除了要对上司负责，其他组织（例如廉政公署、审计处、法院）对他们也具有约束力。（注四）不能否认，政治化对公务员系统存在影响，但在择优录用、公开考聘、政治中立等公务员制度安排下，其实质影响的范围和程度有限。以受到政治干预断言公务员制度崩坏，实在有失偏颇。
回顾香港，政治人才匮乏令政治委任官员在面对大量管治问题时亦有心无力，笔者也怀疑他们能否掌控及影响一个如斯庞大的公务员机器。《公务员守则》的第六章及第七章规定政治委任官员与公务员之间只属伙伴合作并不存在从属关系，而《守则》也提供了相关申诉机制以处理政治委任官员影响公务员的隐忧。此外，不少离职副局长及政助都曾在不同场合分享，公务员在制度中有权以援引法律、财政上避免大规模的资源浪费，及至诉诸公众利益等理由，拒绝服从政治领导的命令。所以，今天种种行政失当、制度落伍，不能单纯归因于政治压力；追本溯源，问题核心会否是公共服务及行政制度缺少自我审视和更新的动力？
制度的改革方向
诚然，香港始终要以普选为目标，但当务之急是要处理香港政治发展过程与殖民管治遗留的官僚制度中的不适应。其一，切断公务员向上级示好献媚而转任政治委任官员的机会。在港英政府年代，高级公务员最多只能位居布政司，没有机会上任伦敦。但今天高级公务员有机会晋身政治委任官员、问鼎特首大位，更可官拜人大及政协，令公务员在转任政治官员后多少受官场陋习文化感染。其二，香港需要拥有公务员以外的政治人才库作为储备，让政治与行政人才有更清晰的区分。现时香港政治委任团队人数极少，与不少欧美民主国家政党、智库团队的规模无法比拟；即使是新加坡政府，部门大臣以下亦有4至5名初级大臣及次长辅助政务及工作。在香港政治环境比新加坡更复杂、政党及政治人才发展与时代脱轨的双重困境下，高级公务员更多地参与政治工作也不能不说是时势所迫。
在香港进一步政治化的社会环境中，政治已成为不可回避的议题。在逐步走向民主的过程中，公务员受到更多政治压力无可避免。要防止公务员团队政治化，使其恪守政治中立，我们既要反思今天特区政府政治委任团队是否足以承担政治工作，也要着手完善公务员制度，以配合未来管治需要。
“完善政治与行政制度及关系系列”二之一
（林朝晖，北京大学－伦敦政经学院双硕士、北京港澳学人研究中心研究员；郑媛文，北京港澳学人研究中心秘书长）
注一：李彭广, （2014）, 香港的管治团队: 英治时期的运作与回归后的更新, 港澳研究, 4, 005.
注二：刘兆佳, （2012）, 回归十五年以来香港特区管治及新政权建设, 商务印书馆（香港）有限公司, 123-127
注三：De Graaf, G. (2011). The loyalties of top public administrators. Journal of public administration research and theory, 21(2), 285-306.
注四：Ian Scott, (2010), Politicised Hong Kong Civil Service
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