邱师仪：少数总统、跨党派政府？2024大选后台湾宪政的运作推测

（邱师仪，台湾东海大学政治系教授）

2024台湾大选就在“蓝白合”走到揭晓一刻，民众党主席柯文哲与国民党主席朱立伦，因为对民调解释不一而面临破局之际，蓝白最后由侯友宜 vs. 柯文哲各自登记参选的机会较大，如果郭台铭仍坚持登记参选，就又是回到四脚督的格局。这场政治肥皂剧不但还没演完，如果最后是由赖清德当选总统，但民进党在立法院选得不好，变成民进党、国民党、民众党三党不过半，那就会很像2000-2008年民进党陈水扁政府时期的政府运作。

当然，如果侯柯最后愿意整合为一组，在郭台铭选票最后有可能被弃保至侯柯（柯侯）身上，或者郭自己退选的前提下，形成赖清德对上侯柯的一对一正面对决。在这样的格局下，选后有两种可能方向：

第一，赖清德选上总统的情况下：立院多数仍是民进党；或立院多数三党不过半；或立院由国民党单独过半。

第二，侯柯或柯侯为一组选上总统的情况下：立院多数仍是民进党；或立院多数三党不过半，但蓝白加起来是过半的；或立院由国民党单独过半。

这两种方向各自还可以进一步分出次组合，第一项有三种可能，第二项有三种可能，所以总共会有六种可能。以目前的态势看来，第一个大方向发生的可能性最高，又民进党立委的选情，不管从各种评论、零星民调甚至是立委候选人出包（如赵天麟事件；编按：已婚的赵天麟遭揭露与中国籍女子发生婚外情，由于赵天麟为国防委员会委员，婚外情对象又为中国籍，舆论多关注赵天麟是否有“泄密”疑虑）来看，民进党立委不过半的机会很高。

此外，就国民党公布的不分区立委名单而言，除了第一、二名是“政治组”韩国瑜与柯志恩之外，其他是与现任的国民党不分区立委毫无重叠的新面孔，有一说是替国民党加分。同时，民众党在柯文哲声量仍高的情况下，国民党也很难一党独大，第11届立法院非绿的席次中民众党可望瓜分不少，造成民、国、众在立法院三党不过半的结果。这样的预测随着柯文哲才在19日板桥党内誓师大会表明“会用民众党总统候选人的身分选到底”，又多了几分可能性。

社会各界不断在猜蓝白合不合，其实对于国家大政没有实质助益，但蓝白合不合却又关系到非绿阵营总统候选人的胜选机率，进而关系到选后在台湾这个偏向总统制的双首长制国家的宪政运作，关注蓝白合的结果仍有其重要意涵。本文将从台湾选后宪政运作的可能发展加以预测。

“一致政府”与小党更迭但成长

只要是挟着人民期待执政后，光环会逐渐褪色，甚至沦为被制裁的对象。

台湾的宪政运作涉及到双元行政——总统与行政院院长——但同时也关系到行政－立法关系，所以检视过去各届立委的党籍分布可以找到一些规律性。

在下表中，台湾自2004年宪改之后，改成“单一选区两票制”与立院从225人减半到113人的“近代”立法院来看，可以发现几项规律与推论：

首先，尽管2000年至2008年扁政府时期历经了少数政府，立院多数与总统不同党的情形从2008年之后戛然而止，换来达16年的“一致政府”，也就是立院多数与总统同党。在第七届马英九总统时期，国民党席次甚至高达71.7%，尽管在第八届降为56.6%，但仍过半；同理，第九届是蔡英文总统主政时期，民进党席次也有六成，但了第十届降到54.9%，但仍过半。

到了马、蔡第二任时，选民似乎有意惩罚执政党，因此比较不支持执政党立委候选人，导致总统第二任时执政党席次都下降。分别是国民党从71.7%降到56.6%；民进党从60%降到54.9%。

再进一步来看，举办在2010年的“直辖市长、县市长暨县市议员”选举，可看作是“对执政党的期中考”，执政党通常会失败，而在野党通常会胜利，包括：2010年民进党大胜，45.32%绿营得票新高；2014年民进党大胜，民进党囊括县市长13席，国民党6席；2018年国民党挟着韩国瑜旋风大胜；2022年国民党再次赢得地方选举。这些地方选举两年后会进一步影响到中央的立法委员选举，并造成执政党席次下降。初步我们可以说，只要是挟着人民期待执政后，光环会逐渐褪色，甚至沦为被制裁的对象。

从上表也可以看到，从第七届到第十届小党席次有撑大迹象。第七届小党席次只有4.4%，到第八届8%、第九届8.8%至第十届甚至到双位数11.5%。当中有些新兴小党是直到后期才成立，例如民众党在第十届后才成立、时代力量在第九届后才成立、台湾基进在第九届后才成立。他们一旦成立后参加立委选举，就能势如破竹，在席次上有不错斩获；又如民众党在第十届选上五席、时代力量在第九届与第十届分别有五席与三席。尽管如此，新兴政党有生命周期，第九届前一直存在的亲民党在第十届完全消失；台联更是从第九届就完全消失，取而代之的是民众党与时代力量。

从时代力量乃至民众党的崛起，同时随着第九届、第十届国、民两大党的席次下降，暗示了在选票市场上，浅蓝与浅绿的选民跑到了民众党与时力这里。（注1）更关键的是，在柯文哲由偏向绿营转为偏向蓝营之后，柯不只挖走许多蓝营政治人物加入白营，民众党的支持者也有不少过去是国民党支持者，这样说仍承认民众党支持者有一些从民进党那里过来，尤其是年轻选民，但目前民众党仍是吸蓝比吸绿多。

在第11届立法院，我推估民众党立委席次将从本届的五席继续壮大，也会挤压到国民党立委的席次，但如果民进党席次沦为三分之一强甚至更少，则民众党可望与国民党一起成长，呈现双赢的局面。如果民众党与国民党相加就席次过半、也就是非绿阵营过半，那我们又将看到2000-2008年扁时期少数政府的情况发生。

大泛蓝阵营分裂破坏了过去16年的规律

因为大泛蓝分裂，所以第11届立法院将不会出现一个稳定多数。

接下来的问题是，为什么会这样？

前文提及，台湾在2008年之后都是国民党或民进党的一致政府，为什么在2024年后可能变回本文所预测的少数政府：赖总统、加上三党不过半的立法院？

主因在于，大泛蓝阵营的选民，分裂为国民党支持者 vs. 民众党支持者，前者由年长、军公教、教育程度相对低、非都会区选民构成；后者由年轻、学生或初出社会、教育程度相对高、都会选民构成。这一个大泛蓝阵营分裂非同小可，因为他打坏了过去16年蓝或绿一致政府的规律。

在总统端，就是因为泛蓝分裂为支持侯友宜与支持柯文哲两股选票势力，造成三脚督甚至四脚督——三脚督就是赖、侯、柯；四脚督就是如果郭台铭执意选到最后，郭粉也是大蓝营选民之一——因此一同加剧蓝营的分裂，让2024年多组蓝营总统候选人无法赢过赖清德。

而在立法端，因为国民党与民众党各自推派立委候选人，因此就算是国民党加民众党的立委候选人最后的席次过半，但其实还是“两个党”。如果势均力敌各占三分之一的话，民进党、国民党、民众党都各只有37、38席之谱。因此也无法像第七、第八、第九或者第十届出现一个单一政党过半的立院绝对多数党。因为大泛蓝阵营的分裂，使得民进党在蔡英文卸任仍得以继续执政，并避免2008年后，任一党最多做八年就得下台的命运；也因为大泛蓝分裂，所以第11届立法院将不会出现一个稳定多数。

不太令人讨厌的国民党不分区名单

这一份国民党的不分区名单，也不会输给民进党的不分区名单。

这个标题可能令绿营支持者反感。尽管国民党不分区立委名单中，前两名是由“政治组”的韩国瑜与相对不争议的柯志恩构成，但这份名单并没有包括第十届任何一位不分区的立委。回想国民党在第十届不分区的立委有多少争议人物，如吴斯怀、游毓兰（旧名叶毓兰）、郑丽文、翁重钧、陈以信等就很清楚，但第11届国民党至少在自己认定安全名单前12名中，除了韩国瑜、柯志恩、谢龙介、苏清泉、许宇甄、张嘉郡与蓝营政治实务圈有直接关系之外，另外六位至少都从民间来。此外，如果说陈菁徽是前国民党立委黄昭顺的女儿也算是。

政治中人的话，这可以另外讨论，但这份名单比起第十届时国民党的不分区名单好非常多。甚至我们可以说，这一份国民党的不分区名单，也不会输给民进党的不分区名单。

就民进党前12名安全名单来说，政治组就包括了游锡堃、范云、柯建铭、沈发惠、庄瑞雄、林楚茵，也是六名占了一半以上。研究立法院的国会学者大致都同意，不分区立委的功能，本来就是应该要偏专业、社福、社运、工运、弱势或学术。不分区立委应该是非派系、非桩脚、非财团的人选。如果要派系、桩脚、财团的竞逐，在区域立委的选举发挥即可。当然，讨厌国民党的人会说韩国瑜领军的这个“韩流团”或者“战斗蓝”很难让国民党这份名单亮眼，但这就好比国民党的支持者也没办法接受柯建铭、游锡堃或者庄瑞雄一样。

我会这样评估国民党的不分区名单：如果这份不分区名单没有像上届备受争议，那么就会加大这次国民党在立委选举的席次，这个可能性是存在的。更不用说，如果民众党以及时代力量的不分区名单，在非派系、非桩脚、非财团上有亮眼人选，也可能进一步压缩到民进党所获得政党票的空间，最后就可能会形成立院三党不过半。

2024年后双元行政与立法关系沙推

跨党派政府的问题很明显会是多头马车、“网内互打”甚至是以下犯上。

如果蓝白分裂持续，那么明年赖清德选上总统的机会就会在九成以上，这种情形下，哪怕民进党选得差一点，选上113席勉强过半的57席，基本上都还是能够延续蔡英文总统的强势执政。在此情况下的宪政运作，与现在不会有太大差异，行政院长不但由总统任命，只要没有人灾人祸等政治风暴，基本上都可以做很久，不太会有来自于立法院在预算上、人事权上的“有效”杯葛。

如果是赖清德选上总统，但立法院三党不过半，这个版本是本文认为比较有机会发生的。这样的话，我们可以从2000-2008年立法院中亲民党与国民党合作以对抗扁政府做一个想像。

当时扁政府常常令不出行政院，行政院长变动频繁，光是在这八年间陈水扁就更换了六任行政院院长，从唐飞（2000/5-2000/10）、张俊雄（2000/10-2002/1）、游锡堃（2002/2/1-2005/1/31）、谢长廷（2005/2-2006/1）、苏贞昌（2006/1/25-2007/5/20）再到张俊雄（2007/5-2008/5），最短任期的只有数个月，只做一年也有三个。

马政府时代八年间同样也是六任行政院院长，包括：刘兆玄（2008/5/20-2008/9/10）、吴敦义（2009/9/10-2012/2/6）、陈冲（2012/2/6-2013/2/18）、江宜桦（2013/2/18-2014/12/8）、毛治国（2014/12/8-2016/2/1）与张善政（2016/2/1-2016/5/20）。

理论上，马政府时的一致政府不应该如此频繁更换行政院长，但在江宜桦时期，遇到了洪仲丘事件及太阳花学运，这两大事件有利于柯文哲的崛起与民进党的全面执政，也预示了国民党的耗弱。

在江宜桦之后，马总统推动政务很明显遇到了许多阻碍，代价就是换掉两个阁揆，最终国民党的朱立伦输掉2016年的总统大选，朱立伦甚至创下自2000年总统选举以来，国民党得票数与民进党差距最大的纪录。虽然国民党该场大选失败有许多其他因素，包括朱立伦“换柱”，但马英九在后期的施政不利的确让朱的选情雪上加霜。反观蔡英文总统，她全部八年只用了四任阁揆：林全（2016/5/20-2017/9/8）、赖清德（2017/9/8-2019/1/14）、苏贞昌（2019/1/14-2023/1/31）与现任的陈建仁。如果2018年11月24日民进党地方选举没有大败，基本上赖清德可以做更久，搞不好蔡总统可以再少换掉一个阁揆。

总之，从扁、马、蔡更换阁揆的经验来看，少数政府时期的确会让阁揆推动政务更不顺，但除此之外，突发事件不管是国内的社会运动、选举溃败或者与中共有关联的事件（如反服贸），都会徒增阁揆被总统换掉的机率。因此，如果赖清德将会是一个少数总统的话，那么他的行政院长任命数可能不会低于扁政府时期的六人。

我们平衡一点，如果是侯柯配或者柯侯配当上总统的话，此时假设立法院仍旧三党不过半，这时候大泛蓝的总统可能在内阁中同时任命国民党与民众党的人，这即是柯文哲口中的“联合政府”。

但实际上，联合政府这个说法也不精准，因为这概念仅适用于内阁制，而台湾是总统制、或者偏总统制的双首长制，因此到时组的顶多是一个“跨党派政府”。事实上，在马英九或者蔡英文政府之下，认真要找，还是能看到一些具有其他党籍或者政党倾向的阁员或基层的政务官任命，同样也是跨党派的任命，在程度上所不同而已。

值得说明的是，若是侯柯或柯侯配搭配立院民进党单独席次过半，这个机会很小我们不讨论；另外是同样情形下搭配国民党单独席次过半，鉴于国民党在社会上的声望与选票能量有限，机会同样较小，我们也不讨论。我们仅讨论侯柯配或柯侯配，配上立法院三党不过半的情况。

跨党派政府的问题很明显会是多头马车、“网内互打”甚至是以下犯上。试想，如果是侯友宜当总统，民众党的内政部部长要听党主席与副总统柯文哲的，还是侯友宜与国民党的？更有甚者，如果侯友宜答应任命一个民众党的行政院院长，那这个院长是要听侯总统的？还是柯副总统的？宪政上是要听侯的，否则有可能被总统罢黜。但在政党指挥下，柯严密的一人政党，岂能容许自己出任行政院院长的党员与民众党的立场相违背？

因此，这个大规模的跨党派政府，其施政的困难不会比赖总统可能遇到的少数政府更少。同时这个蓝白跨党派政府的制肘，有可能都不是来自于一个三党不过半的立法院，而是来自于一个“蓝白共治”的行政院。因为反回来想，如果最后柯文哲愿意跟侯友宜搭配并且担任副手的话，国民党让的利，势必要够份量、够有感，将宪法上“最高行政首长”的位子双手捧给民众党是最有可能的原因之一。

最后，当侯柯配或者柯侯配配上一个三党不过半的立院，尽管民进党一定会强力杯葛，回到过去在野党的狠角色，但会因为人数弱势而效果有限，反而是国民党与民众党不会将重心放在立法院，因为大泛蓝执政了，蓝白都能在行政体系分一杯羹，更不用说侯友宜如果当总统，他对国政尤其外交、国防、财经等都非常生疏，我们可以预期至少在执政前几年，侯友宜会是朱立伦的魁儡。同时，国民党的人事安插将全面进入府院体系，并与民众党在政府职位中竞逐排挤。

宪改很难，台湾就按现有游戏规则路径依循

宪改是每次台湾大选必提的“假议题”，政治人物心中都清楚那是不可能的。

中华民国的宪法增修条文第12条规定：中华民国修宪经由立委四分之一提议、四分之三出席、出席委员四分之三决议提出宪法修正案，并于公告半年后，经由中华民国自由地区选举人投票复决，有效票过选举人总额之半数即通过之。先不论公民复决会不会通过，光是四分之三决议，就要85席立委支持才能通过，历届以来比较接近的也才第七届国民党的81席，尔后都掉到六十多席。第11届立法院之时，如果是三党不过半，蓝白相加的席次顶多落在76席，就算赢到80席也还不够。

事实是，宪改是每次台湾大选必提的“假议题”，政治人物心中都清楚那是不可能的，顶多沦为学术讨论罢了。再者，不管哪个党的政治人物，在野时就喊着要修改成“内阁制”，留学英国的蔡英文，在2014年民进党党主席候选人政见发表会上也是支持内阁制，但选上之后应该还是觉得总统制比较好用，尤其是在一致政府之下。所以近期柯文哲也好、朱立伦也罢，喊着要把台湾的宪政改为内阁制，如果他们借由蓝白合成功执政，应该就会忘光光。

在野的喊总统有权无责，包括行政院长提名不用经过立法院同意；若行政院长有过错，总统可以透过罢黜行政院长卸责，总统完全不用负责。先不论双首长制学者很喜欢强调对称的负责关系，在宪改几乎不可能的前提下，过去在野立委也不敢倒阁徒增自己改选的麻烦。

因此，我宁愿将行政院长视为是总统的“幕僚长”，活脱就是美国总统制下的内阁阁员。差异顶多在于这位行政－立法分立逻辑下的行政院院长及其团队还是要到立法院备询——立法权不是没办法监督行政权，仍旧可以透过对于行政院预算的删减或冻结来制约。总统毕竟是数百万票选出来的全民总统，让总统能够在四年内好好推动政务本来就是合理的保障，总统作不好，四年后再换人换党做就好，或者期中选举也可以是惩罚总统与执政党最好的机会。

台湾宪政在实务上偏向总统制，总统制的特色是赢者全拿，没有什么联合不联合内阁的问题。今天蓝白需要合，最根本的原因是国民党分裂，在深蓝与浅蓝间分裂，国民党内红统与对中买办长期绑架国民党的选举路线，自愿把浅蓝甚至浅绿的空间让出来给蔡英文，最后让出来给柯文哲。否则一个光谱极大的国民党与光谱极大的民进党，海纳百川还是会分成两边，自然不会发生有民众党游走与吸血的情况发生。换言之，国民党想要吸纳民众党，国民党只要愿意走向“台湾国民党”与走回“反共国民党”的路线，在民众党那里的蓝营支持者便会回流，民众党自然也会土崩瓦解。

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注1：时力的情况又更复杂、微小了，我认为时力有可能顶多两席或者没有；由于小绿已经没有把政党票投给时力的理由，又蓝营支持者认同时力的很少，时力以前都是年轻人在支持，如果柯文哲继续选总统，年轻人还是比较会往柯营投。所以本文不考虑时力的影响。