伯明翰破产：紧缩政策下，英格兰地方政府面对甚么问题？｜数洞

（谢达文：台大社会所博士候选人，喜欢复杂的历史、干净的数据、美好的人们。）

本月月初，英格兰伯明翰（Birmingham，台译伯明罕）地方政府发布所谓的“114条通知”，也就是一般所谓的宣告破产。

不论是英国还是华文世界的网路上，都有人将破产归因于一群女性员工控告伯明翰市“同工不同酬”、奖金发放不公。法院判决这群女性员工胜诉，伯明翰市因此必须赔偿，相关支出约为七亿英镑。

确实，这笔七亿英镑的支出，加上资讯系统建置问题又必须追加一亿英镑解决，两者同时发生，可以说是伯明翰市受到的最后一击。但更核心的问题是，伯明翰的财务为何如此不堪一击？英格兰第二大城市的财务，怎么会被一场诉讼加上一次资讯系统更新打倒？

这似乎反映了更根本的体质问题。而这个问题并非伯明翰独有：截至2018年，英格兰历史上只有一个地方政府曾经“宣告破产”，但2018年至今，包含伯明翰在内，已经有六个地方政府宣告破产，其中位於伦敦南部的克洛敦（Croydon）甚至在两年内宣告三次。
更有甚者，有研究报告评估，两年内可能会有26个地方政府步上破产的后尘；地方政府官员的问卷调查也显示，在北英格兰﹑中部及南部海岸的47个地方政府中，高达三分之一的地方政府正在考虑明年是否要宣告破产。

体质问题的一大成因是营养不良，至于为何营养不良，就必须从2010年起英国政府的紧缩政策（austerity，又译撙节政策）谈起，这篇文章将以五个图表说明这个情况。

紧缩政策导致中央拨款节节下降

2010年起，保守党主政的联合政府宣称由于政府赤字过高，所以必须大幅削减预算，而给地方政府的经费便首当其冲。

这也就是所谓的紧缩政策（austerity measures）。从2010/11年度起，中央分配给地方政府的经费大幅下滑，一直到2016/17年才开始稳定。十年间，总经费从344亿英镑下滑至226亿（经2019/20物价校准），跌幅超过三成。

主要财源削减三成，造成的困难已经可以想见，但这点在英国又特别严重。这是相对其他国家，英国各地方政府收税能力很低，财务因此更高度仰赖中央政府。

根据经济合作暨发展组织（OECD）统计，在2018年，英国的地方政府税收占总税收比率只有5.1%，换言之，英国人一年缴的税，一百英镑当中只有五英镑是缴给地方政府，是世界七大工业国中最少，在 OECD 38个成员国中，也只有9个国家少于英国。

当然，各国的中央地方权责划分不同，地方政府的法定地位和必须承担的任务也差异很大，不能直接从税收能力推断地方政府的财政困难与否。但正是在这样的制度背景下，中央政府政府给予地方的经费一旦大幅缩减，英格兰各地方政府就更左支右绌。

越需要钱的地方，反而越拿不到

在这个大趋势下，全英格兰各地地方政府都在苦撑。但社经条件越差的地方，财务紧缩带来的压力反而越庞大。这是因为条件较差的地区本来就更仰赖中央政府的支援。

英国最知名且无党派的智库Institute for Fiscal Studies（IFS）于今年8月发布报告，直指英格兰的财务分配体系已经崩溃（broken down）。智库的研究人员综合各项因素（人口、失业家庭子女数、道路长度等），在“总经费不变”的前提下，估算2022/23年的经费如果“按照需求公平分配”，各地方政府应该分得多少。接著，他们将这个经费需求估算与各地方政府实际获得的经费比较，结果发现，社经条件最差（deprivation，由收入、就业机会、疾病、犯罪等指标综合计算）的区域获得的经费，其实照理来说应该要增加9%，也就是每人平均应该多分得92英镑的地方政府经费，才算是公平分配，次差的区域也该增加7%、每人平均68英镑，反而是条件最好的区域多拿了15%，也就是每人平均108英镑。

为何如此？原来英国政府实际上所执行的紧缩政策，不只把饼做小，也让饼的分配更不公平。

IFS另一份研究报告指出，在2015/16年之前，也就是经费删减最严重的期间，政府完全没有考虑到各地经济差异，所有属于同一法定类别的地方政府，中央分配款都被以相同的幅度删减。但比较富裕的区域，地方税收通常较高，受到的冲击还相对小一点；反而是比较穷困的区域（比如伯明翰），地方税收较低，本来就更仰赖中央的分配款项，所以中央分配款删减对财务的影响更为巨大，让他们更难支应在地居民的需求。

法定义务不能缩减，只好关闭图书馆、不修马路

但不论贫富，经费大幅受限下，英格兰各地方政府只好缩减各种开支。

但是，有些经费是不能削减的：英格兰有部分地方政府，依法必须担负社会照护支出，照顾老人、身心障碍者、有特殊需求的儿童等。这些法定义务大致明确，地方政府不太有回避的空间，加上人口高龄化等压力，十年来地方政府社会照护总支出因此不减反升，上涨了8.3%。

这也意味著地方政府必须拿其他领域开刀。整体而言，社会照护以外的领域，地方政府从385亿英镑下降到289亿，总支出下跌了四分之一。

其中受伤最深的就是被认为最不迫切的领域。十年来，文化相关的支出下滑最多，降幅高达36.8%，超过三分之一。另外，地方发展与计划的经费被大砍35.7%，用于协助特殊教育学生等业务的经费也缩减31.6%，道路交通则下滑23.6%。

影响所及，许多地方政府因此必须关闭图书馆、公园、博物馆、社区活动中心、游泳池、足球场，甚至公共厕所；道路欠缺维护，遇到问题修复也很缓慢；公车更被迫减班甚至停驶。

再以食品安全为例：地方政府食品卫生稽查的次数下滑49%，几乎腰斩；地方政府依法排定的食物安全检查，只有37%真的有执行──毕竟财务压力下，地方政府被迫遣散食品卫生稽查人员，人力缩编45%，不但缺乏经费，也根本缺乏人力执行法定职务。

财务危机下，地方政府冒险投资

如上所见，地方政府财务紧缩，各项服务已经砍到见骨，但增税的空间有限。为此，各地方政府必须另觅财源，其中有许多就转向房产投资，但这反而可能带来更大风险。

在紧缩政策实施之初，英格兰各地方政府通常还无意投资房产，前三年都只有十来个地方政府活跃于房产市场。但随著财务越来越困难，更多地方政府起而效尤，尤其在2016/17年度，活跃于房产市场的地方政府从41个倍增到83个。

这些地方政府在金钱压力下，希望透过投资开源，但投资也意味著风险。今年6月，沃金（Woking）政府宣告破产，主因正是房产投资失利，以致无力偿债。而克洛敦政府也铤而走险，借贷5.45亿英镑投资一座购物中心和一栋旅馆，却没能获得预期的收益，购物中心关闭，旅馆破产，等到疫情一发生，马上无力应付。

“Nothing works in Britain anymore”

到目前为止，几个破产的地方政府，都遇到投资失利，或是意料之外的开支，才引爆财务危机──沃金和克洛敦的投资策略太过冒险，伯明翰在发放奖金时偏袒男性员工，被法院要求赔偿女性员工等量金额，却拿不出钱来。

但是，紧缩政策实施13年后，英格兰各地的地方政府都已经有严重的体质问题。这些遇上即时导火线的地方政府最早被击倒，但许多地方政府也已经在破产边缘。
地方政府面对的问题，在其他领域也已经逐渐显现。当初，保守党政府为防选民大幅反弹，在推动紧缩政策没有直接关闭学校、医院，但暂缓投资、减少拨款的后果经过长时间始终会浮现。

经过13年，问题浮现的时刻终于到来──除了地方政府服务缩减以外，政府减少医疗投资，导致急诊等候时间大幅飙升；校舍翻新与整修的计划经费被砍，而目前英格兰已有至少147所公立学校面临校舍倒塌的危机；此外，本月英国一名重刑犯越狱，也有保守党议员将矛头指向这几年来的监狱维安预算缩减。

“在英国，已经没有任何一件事能办得好”（Nothing works in Britain anymore）──这句话看似非常极端，但有民调显示，已经有过半、高达58%的民众赞同这句话。保守党内部也有人担忧，这样的论调将主宰下次的选战，让保守党更有可能溃败。许多媒体都出现“崩坏的英国”（Broken Britain）这样的用语，就连立场偏右的《旁观者》杂志（The Spectator）都刊登了经济组主编的评论，标题就是〈崩坏的英国：哪里做错了？〉，文中也把矛头指向紧缩政策期间错误的资源分配。

面对地方政府破产问题，首相至今仍可坚称，问题出在个别地方政府的财务管控失当。但是，面对紧缩政策的长期后果陆续浮现，生活的各个面向都出现警讯，选民是否真的买帐，就是另一个问题了。