赖怡忠：台湾的“东向战略”，横跨太平洋东西岸的美中台外交战火

【编者按】本文原发自《思想坦克》，原标题为〈横跨太平洋东西两岸的美中台国际外交战火〉，端传媒获授权转载，大小标经端传媒编修。

（赖怡忠，读错书，入错行，生错时代的政治边缘人）

台湾总统蔡英文3月底出访瓜地马拉（另译：危地马拉）及贝里斯（另译：伯利兹）两中美洲邦交国与来回过境访问美国之旅，吸引了大家的目光。中国此时拔除宏都拉斯（另译：洪都拉斯）以及邀请前总统马英九于此时访问中国，自然是对应蔡总统的出访之举。

但如果注意到从今年2月到现在的美中作为，可以发现台湾的作为以及中国此举，并不是单纯针对两岸关系的外交操作，而是国际战略合纵连横的一环。

美国积极巩固第一岛链，中国在中东发动外交突袭

中国如果在中东出现巨大影响力，就可能透过影响红海地缘政治（吉布地）以及苏伊士运河，影响美欧力量在台海有事的可能介入。

中国在二十大后对世界发出一个中国想要重新与世界和解的讯号，并主动在G20会议时与多国领袖展开双边晤谈，并邀请包括德国、菲律宾、越南、伊朗等国领袖访问中国。习近平之后也访问沙乌地阿拉伯等环波斯湾国家，王毅也与澳大利亚等国外长见面。但是之后出现的美中气球事件，中国反应从一开始低声下气的承认疏失，到之后对美国采取全面反对的态度，并使美国务卿因此延迟访问中国。加上之后中国提出“政治解决乌克兰危机的立场”，由于该立场基本上是以要乌克兰承认俄罗斯侵略的成果为基础，所谓中共二十大后中国对外作为会和缓的认知，也因此出现变化。

由于这些作为与原先认为中共二十大后会采和解路线的发展大相迳庭，因此开始有国际分析家怀疑是否中国内部出现军方不听文人指挥，开始自行其事的问题。但是之后习近平在两会时罕见强硬批评美国，所谓军方自行其事的怀疑才渐渐消风，逐渐认为军方的举动是在习近平背书之下所为，但也因为外交部门一开始对气球事件的态度与之后判若两人，更因此认为中国外交部门在涉外事务的决策没有得到习近平的太多授权。反而是军方似有更多空间。

美国此时当然也没闲著。2月初有消息指出，菲律宾与美国达成协定，让美军可以使用的菲律宾基地大幅增加近一倍，同时菲律宾总统在2月上旬访日时，也与日本达成新的安全合作协议，更关键的是，这个菲日协议出场的背景与台海安全有直接关系。如与稍早菲律宾与美国达成的军事基地使用协议合并起来，我们看到菲美基地协议与台海的关联，也看到美日菲的环台海第一岛链安全合作也同时在发生。

但更大的震撼，是在3月13日美英澳合作发布AUKUS核潜舰协议的新进展。不仅美国与英国将会有核潜舰定期停留在西澳大利亚的伯斯市（Perth）附近基地，澳大利亚还会透过先购买三到五艘美国维吉尼亚级核潜舰（US Virginia-class submarines），以便在2032年前就有核潜舰使用，其共同开发的阿库斯级核潜舰（SSN-Aukus）也预计在2030年代末可以先后在英国与澳大利亚出场。

鉴于核潜舰的水下匿踪特性与长航程，显示2021的AUKUS核潜舰计划不会只针对南中国海的事态，更由于维吉尼亚级核潜舰能够发射长程巡弋飞弹，因此这个计划对台海的战略意涵更是呼之欲出，难怪中国对此发展愤恨不平。

美国与英澳的潜舰合作，显示了澳大利亚在台海有事的可能角色，但也暗示了英国的可能参与。澳大利亚预计在4月会发布其“战略与防卫检讨”（Strategic and Defense Review），而英国也已经发布了“综合战略检讨更新”（Integrated Review Refresh）。这些战略文件出场的时间，可见到AUKUS核潜舰合作案的深度。

中国在美国连串动作下也有其应对。就在美英澳核潜舰协议宣布前一周，长期是伊斯兰逊尼派与什叶派两端互为宿敌的沙乌地阿拉伯与伊朗，在北京宣布重新复交。此举固然显示俄罗斯势力因对乌战争而在中东有式微迹象，但也显示沙乌地阿拉伯追随美国的路线已经不再，中国也以此显示其是中东地缘政治的新庄家。之后沙乌地阿拉伯更在中国邀请下，于3月底成为“上海合作组织”的对话伙伴。这些发展显示中国在中东势力的大幅扩张，也显示美国影响力的下坠。

接著在两会结束后习近平第一个出访的国家就是俄罗斯。虽然习近平在俄罗斯没有直接承诺提供军火给普丁（Vladimir Putin，另译普京），但习近平此举应该是让不少期待中俄有战略分歧的分析家大失所望。与其说习近平是透过穿梭外交向普丁提供和平方案，还不如说习近平更担心普丁影响力的式微，因此特地亲自加持，期待维持普丁的统治与对乌克兰战争的声势于不坠。此举也见证中俄的不可能拆伙，以及普丁在习近平心中的特殊地位。

当然中国前述的举动是否也有为了与美国就台海冲突预作准备呢？有人认为北京担心能源的麻六甲困境，因此透过沙乌地阿拉伯、伊朗、俄罗斯等产油大国的紧密合作，建立向中国的陆路输油气管路，以便在台海出现战争使美国发动对中国的海上封锁后，其能源供应依旧可以不虞。我们虽然不知道中国此举是否有这样的考虑，但中国如果在中东出现巨大影响力，就可能透过影响红海地缘政治（吉布地）以及苏伊士运河，影响美欧力量在台海有事的可能介入。届时如果中国又能影响巴拿马运河，美国全球军力针对台海有事的调度就会受到影响。

中国拔除宏都拉斯，借此向美国示威

对台湾来说，中国在加勒比海以及邻近巴拿马运河的势力扩张，会直接影响美军向太平洋发动的部署与操作，这也是这些地区邦交国对台湾战略重要性之一。

从这个角度来看，中国在3月底拔除宏都拉斯之举，就不会只是单纯针对蔡总统过境访美的反制作为，也可能有与美国战略竞争的意涵。

过去美国介入尼加拉瓜内战的操作基地之一，就是其位于宏都拉斯的指挥部，宏都拉斯与美国关系极为密切，这也是部分国内学者直到断交前都还认为宏都拉斯不会与台湾断交的主因，因为认为美国对宏都拉斯影响力很大。

但此次断交，与其说是中国撒钱挖邦交，宏都拉斯新任总统卡蕬楚（Xiomara Castro）本身的意志也是重要因素。2009年宏都拉斯的军事政变，把她当时担任总统的先生流放到哥斯大黎加，当时还是总统夫人的卡蕬楚就是认为美国在幕后协助政变，美国的影响可能反而是个负面因素。而中国在此次断交过程罕见的没有主动声明，意图显示这是宏都拉斯的主动，也想要凸显是台湾维系不了邦交，并同时彰显美国影响力的式微。

蔡总统在出访前，宏都拉斯可能断交的风声就已甚嚣尘上，也因此蔡总统没有排去宏都拉斯“固盘”，但去的是另外两个中美洲国家瓜地马拉与贝里斯。由于从2017至今，中国在中美洲拿走了巴拿马、尼加拉瓜、萨尔瓦多、现今又拿下宏都拉斯，整个中美洲只剩下与墨西哥相邻的瓜地马拉与贝里斯。因此这次访问也有回防这两个国家，与美国共同固盘防止中国从中美洲全面拿走的味道。

当然这几年在拉丁美洲出现第二波粉红浪潮，整体情势对中国比较有利。后疫情时代这些国家百废待兴，即便知道结果往往口惠实不至，但还是会对中国的买收政策有期待。对台湾来说，中国在加勒比海以及邻近巴拿马运河的势力扩张，会直接影响美军向太平洋发动的部署与操作，这也是这些地区邦交国对台湾战略重要性之一。台湾现在的优先顺序应是避免全面失守，以争取日后的机会。

美英澳潜舰合作出现新发展的战略玄机

美英澳同盟将2027视为建立以西澳为轮换部署基地之核潜舰支队的时间点，显示这个计划与其应对台海紧张情势直接相关。

在美英澳于3月13日公布其核潜舰合作计划后，澳大利亚国防部也同时对于核潜舰计划提出了非常详尽的说明。美国从现在（2023），英国从2026开始，会在西澳的城市伯斯附近之港口有潜舰轮流进港访问，之后最早从2027开始，会出现美国维吉尼亚级核潜舰（最多四艘）与一艘英国机敏级（Astute-class）核潜舰出现在西澳基地常态的“轮流驻防”（Rotational Presence），这个常态性的轮流驻防，也代表美英会联合组成一支新的潜舰特遣队（Submarine Rotational Force-West）。澳大利亚更会从2032开始购置三到五艘美国二手热舰的维吉尼亚级核潜舰，并在2040前建好第一艘美英澳合作的新型“阿库斯级潜舰”（Aukus Class）。澳大利亚预计最终要取得八艘“阿库斯级核潜舰”。

此外，从今年（2023）开始，美英也开始同步训练澳大利亚的平民与军人，帮助澳大利亚建构足够的潜舰建造与维修的工程团队，并训练澳大利亚海军熟悉核潜舰的操作。这意味著从今年开始，会有澳大利亚军人同时在美国与英国的核潜舰上服役。同时澳大利亚还会为此计划在未来30年投资最多到3,680亿澳币。这笔钱包括购置三至五艘二手维吉尼亚核潜舰，与打造八艘新的“阿库斯级核潜舰”等。

美英澳核潜舰合作系则包括好几个玄机。首先，特别强调要在2027年前建立美英两国以西澳为基地，透过轮替进驻为方法的核潜舰部队。这代表不用等到2040年，在澳大利亚就有常态性的核潜舰存在。而澳大利亚在2032前开始购置三到五艘二手维吉尼亚级潜舰（热舰）也意味著，不用等到2040年，澳大利亚就会先有核潜舰使用。换句话说，2032开始，西澳地区的美英澳核潜舰常态存在数量会有可观的增加。

其次，3,680亿澳币的投资显然很巨大，但这不代表这个价格是3/5+8的核潜舰数量的单价加总，事实上这个数字包括澳大利亚投资帮美国打造可能是协助建造新式船坞的工程款。意即澳美都知道面对与中俄的联合竞争，急需大幅增加军备的工业能力建设以应付未来需求。而一旦完成，不仅美国会有更强大的生产能力，澳大利亚也会有相应的潜舰建造力，虽然澳大利亚不负责建造核反应炉，但这个潜舰建造力对于提升印太同盟军力也是会有很大帮助。

第三，美英澳同盟将2027视为建立以西澳为轮换部署基地之核潜舰支队的时间点，显示这个计划与其应对台海紧张情势是直接相关的。以核潜舰长期潜伏与易于匿踪的特性，加上维吉尼亚级潜舰也可以发射长程巡弋飞弹，这个新成立的核潜舰部队以及未来在英国与澳大利亚的新式“阿库斯级核潜舰”联合，代表美英澳部队在台海有事时的作为，除了会封锁麻六甲海峡、龙目海峡、巽他海峡等衔接南海的海峡之外，也可能会在巴士海峡、甚至是宫古海峡展开对中国的反向封锁战，并保留匿踪攻击中国本土军事设施可能性。这也是为何中国看到美英澳同盟发布其核潜舰计划的细节后，会暴跳如雷的原因。

第四，预计在4月出现的澳大利亚“战略与防卫检讨”（Defense and Strategic Review）是会包括这个核潜舰计划，但也因核潜舰计划的细节本身不与这个以外界专家为主的检讨分享，所以在目前所知澳大利亚会预计增兵三成以上，从既有的六万名提升到八万名的建议时，是还没有包括建构操作新式核潜舰的人力在内。因此，我们可以合理预估澳大利亚的兵力还会再提升。更由于这些发展除了与应对中国有关外，有不少直接与台海情势相联系，这都可能使澳大利亚在未来对于与台湾展开有意义安全防卫的对话合作上，会采取比较正面的态度。

英国提出“综合战略检讨更新”

此次“综合战略检讨更新”中，多次提到台海议题与英国的关切及立场。相对于两年前的“综合战略检讨”中只字未提台湾，此次在“综合战略检讨更新”的变化就意味深远。

就在美英澳提出核潜舰合作计划细节的同一天，英国也提出其“综合战略检讨更新”（Integrated Review Refresh），将两年前强森首相（Boris Johnson）任内的“综合战略检讨”（Integrated Review）进行新的更动。

根据英国提供的说法，与两年前深陷新冠疫情的状况相比，去年出现俄乌战争，与中国的竞争加剧，世界也步入新冠疫情的解封阶段，英国与欧洲／欧盟的关系也出现更和缓的迹象，这些变化代表两年前据以分析局势的判断基础出现改变，也因此有必要展开更新。

不少分析家认为这个更新代表过去强森首相主张的“全球不列颠”（Global Britian）概念被弃置，改以比较务实的做法，这个更动也反映英国与欧洲／欧盟关系好转的现象，因此过去“远欧就全球”的战略转移也没有持续的必要。但英国“向印太倾斜”的方向还是会持续。

此外，虽然不把中国明文视为敌人或是威胁，但是对中国的立场明显转硬。多次提到中国对东海与南海的作为问题，中国有意将国际现状改向更适于威权独裁体制，北京与俄罗斯令人忧心的合作关系等。更特别的是，此次“综合战略检讨更新”中，多次提到台海议题与英国的关切及立场。相对于两年前的“综合战略检讨”中只字未提台湾，此次在“综合战略检讨更新”的变化就意味深远。

如与同日公布的美英澳核潜舰计划细结合起来看，似乎在未来会预期英国在印太区域的存在感将大幅提升，更不能排除英国未来会与美国共同参与台海维和可能性。

太平洋区域会是另一个印太对峙的新重点

有志于在未来领导台湾者，会有必要提出东向战略以对太平洋投注更多关注，更不能将其只当成是个一望无际的大海。

无独有偶的是，近日即将下台的密克罗尼西亚总统，公开提到中国对其国家以及对其他太平洋岛国的威吓行为，也提到有意与台湾建立邦交以排除中国的恐吓行动。在发出这封信后，据说密克罗尼西亚总统收到可能是来自中国官方人员的死亡威胁。事实上，有意转向的讯号似乎并不止于密克罗尼西亚而已。

在2019年中国接连夺走索罗门群岛与吉里巴斯后，美国发现中国对太平洋岛国的势力扩张问题。由于这些岛国不少位于从夏威夷到东亚第一岛链之间，因此对美国与澳大利亚的战略联系极为重要。在拜登总统上台后，强化美国与太平洋岛国的关系成为重中之重。虽然在苏嘉瓦瑞的主导下，所罗门群岛与中国关系日益密切，但整体来说，不少太平洋岛国与中国关系是逐渐出现对其远离的发展。近日斐济改变之前与中国的警察训练合作协议，以及把台湾代表处更回原名的做法就是一例。

事实上在美日澳纽的共同关注下，如何避免中国支配太平洋成为重点，台湾与太平洋岛国的关系也因此再度获得重视。由于中国现在奉行与台湾势不两立的外交政策，台湾采务实双重承认的作为，可能反而会导致中国加强拔除台湾邦交，或担心其承认台湾而主动出走。

对部分太平洋岛国来说，这会导致减少来自中国的骚扰与威吓，而对美日澳纽等国来说，这个发展更是符合他们在太平洋的利益。在此台湾在南太平洋的邦交议题，就不只是双边关系，而是具高度地缘政治意涵的多边协作了。这意味著，有志于在未来领导台湾者，会有必要提出东向战略以对太平洋投注更多关注，更不能将其只当成是个一望无际的大海。

从立陶宛与捷克新局，思考综合不对称作战策略

如果不愿务实看待这个背景，夸夸其词谈论美中等距，书空咄咄把等距当成战略自主，就会误把“战略孤立”当成“战略独立”，提早引发兵燹与战祸上身。

现在的发展不仅台海安全被国际化，台湾的外交空间议题也开始成为国际关注，不再将其视为只是两岸的外交争夺战议题。台湾在南太平洋与中南美洲、加勒比海的外交关系，也被放在民主体系与中国进行竞争的视角下看待。在中国对台湾誓不两立的态度下，固然中国越强就会有越少的台湾存在，但反之也会变成只要台湾提升存在感，就会出现中国被迫自动消音的状况（即便还是会寻隙伺机翻转）。这在外交领域台湾在展开不对称攻防战时，提供不少新灵感。

近日中东欧与台湾实质关系大幅提升，且获得美国与G7等国的支持与肯定，显示在面对中国拔除台湾邦交与禁止台湾参与国际组织时，现在可能会出现以提升既有非正式关系的实质互动方式，来应对中国对台湾的外交封锁战。虽然这个操作是以承认其国家有不同于中国“一中原则”（One China Principle）的“一中政策”（One China Policy）为前提，但这也会发现，只要还没有与台湾建立正式外交关系，两国在交往作为上应该是“sky is the limit”。（编按：对欲达成的目标没有任何限制，延伸指“一切都有可能”。）

这包括官员访问，驻处的互动安排、安全合作，国会关系，经济及其他科技文化的合作协议等，都可以有更具体的提升，甚至元首间的直接互动（但还不到正式访问）也都是有可能的。德国近30年来首次有部长级官员访台，捷克众院议长带领160人大型访团来台湾并签署多项协议，立陶宛与台湾关系的提升等，都是范例。而随著中国意图拔除台湾邦交，可能使未来台湾总统无须要再以过境名义访美，而是直接正式访问美国，如1995年李登辉总统当时的康乃尔大学演讲一样。这个正式访问在未来还可能不只仅于美国，也会包括其他国家等。

从台海安全出现国际化关切，到台湾外交空间议题可能出现的国际化关注之发展，显示了此次蔡总统出访的国际战略背景。如果不愿务实看待这个背景，夸夸其词谈论美中等距，书空咄咄把等距当成战略自主，就会误把“战略孤立”当成“战略独立”，提早引发兵燹与战祸上身。但如果愿意认真看待这个处境，反而会发现有冲决网罗机会之突围空间。