当欧盟的理念成为病毒的“载体”，欧洲一体化何去何从？

意大利、西班牙、法国、德国……如今，意大利、西班牙等国确诊2019冠状病毒的人数已经超过10万人，整个欧洲更是早已突破40万大关。疫情某种程度上激起了老调重谈的政治讨论：新（古典）自由主义（neo-liberalism）的政策支配欧洲是否导致了缩减公共开支和减弱安全保障政策；私有化和效率至上的考量是否成为政府以经济为重而避免采取激进手段控制疾病蔓延的原因；在市场导向的公共政策逻辑下，老人、儿童、低收入者和少数族裔等弱势群体面对的不平等在病情来临下雪上加霜，如何能得到缓解；政府稳定经济的公共救济政策是注重企业还是注重个人……这些政治讨论，长期存在于欧洲政坛，但病毒的爆发让它们难以继续被回避和无视。

另一类讨论则围绕着流行病危机所暴露的更深远的结构性问题。正是因为冠状病毒制造了一种“异常状态”，才使得人们面对的政治分歧和根本问题得以暴露。许多讨论正契合了这个时代的政治重点——关于监管、排外、国家权力和边界的讨论本就不应该只是因为疫情才被重视。只不过，瘟疫撕破了日常政治的面纱。

欧盟的未来命运正属于这样的问题。

欧盟诞生于多边主义和普世主义的愿望，其经济理念又和自由主义的国际秩序高度契合。欧盟还宣称自己代表了欧洲式的价值观。但正如历史学者蒂蒙希·加顿艾什（Timothy Garton Ash）所说，“欧洲价值”本身高度依赖于欧洲在二战后所的反思，随着欧盟的扩张、欧洲债务以及难民问题带来的压力，欧盟本身开始受到左翼和右翼的质疑。左翼批评欧盟的经济图景是一个新自由主义的乌托邦，而右翼则攻击欧盟使得人们不再热爱自己的国家和民族，让无国界的精英凌驾于传统的国族边界和国家主权之上。疫情到来之后，对欧盟的批评更是纷至沓来。初期的反应失当，成员国的各自为政，欧委会的无能……许多疑欧主义者因此开始狂欢：疫情揭下了欧盟的虚伪面皮，从而证明了欧盟终究是一个失败。

事实真的如此么？

被夸张的失策？

面对2019冠状病毒疫情时，欧盟受到的批评不可谓不有力。

最重要的是，作为欧盟实质上的行政机关，冯德莱恩（Ursula von der Leyen）领导的欧盟委员会并没有在疫情初期采取有效措施，既不能调拨欧盟内部的财政资源来对意大利等首先受创的国家提供支持，也没能阻止一批中欧国家对意大利封锁边境。当各国的医疗物资都陷入紧张的时候，欧盟委员会也没能在共同市场中做出协调，从而出现了德国海关扣押意大利订购的口罩这样有些“耸人听闻”的新闻。作为跨国家机构的欧盟，在疫情对欧洲冲击开始的前半个月，也就是三月上旬，几乎没有任何的存在感。即便是一贯以欧盟主义者自居的法国总统马克龙，也是直到疫情的爆发已经不可收拾的时候，才表示积极协调申根区的政策，而其最突出的成果，讽刺地，是申根区冻结内部和外部的人口流动。于是，欧盟级别的防疫措施以和欧盟的根本原则——人口的自由流动——相背道而驰的方式得到了实施。

冯德莱恩的欧委会是否在处置疫情的问题上失策？有一个视角值得考虑：冯德莱恩的欧委会，是马克龙和默克尔2019年通过密室政治而达成的妥协产物，这届欧委会强行排除了在欧盟议会拥有最大党团的欧洲人民党（EPP）领袖韦伯（Manfred Weber），而让并没有多少欧洲议会经验的冯德莱恩主持。正因于此，冯德莱恩从上台的第一天就处于和欧洲议会的紧张关系之中。该届欧委会中最重要的几名成员，包括其负责竞争事务的委员、法国总统马克龙的亲信古拉尔（Sylvie Goulard）就因为欧洲议会的不信任而未能得到任命。

跳出欧洲议会的视角，从整个欧洲的东西和南北平衡来看，冯德莱恩本人虽然能得到东欧国家，尤其是至关重要的包括波兰和匈牙利在内的“维谢格拉德集团”（Visegrad Group）的支持，但是在本届欧委会中，仍然有第一副主席蒂默曼斯（Frans Timmermans）这样的关注东欧民主和法治问题的要员，他们和卡钦斯基（Jaroslaw Kaczynski）、欧尔班（Viktor Orban）和泽曼（Miloš Zeman）等东欧政治领袖的矛盾由来已久。

从一开始，冯德莱恩的欧委会就磕磕绊绊，需要大量消耗政治资本来妥协，才能推行有效的政策。对于大流行病这样牵涉面甚广，甚至需要采取极端措施才能有效遏制的突发情况，这届欧委会的确很难适时采取适当措施。甚至，如果在欧洲各国都没有做好心理准备的情况下，欧委会就“越俎代庖”采取果断措施，反而更可能招致疑欧主义者的攻击。意大利就发生过这样的情况：在2月中下旬，极右翼“北方联盟”的领袖萨维尼（Matteo Salvini）不断攻击孔特的中左翼民主党-民粹主义五星联盟联合政府处置措施过于严格，从而影响了经济，不断要求更多的开放措施，从而提振经济。因此可以想象，如果是欧盟层面首先采取这样的措施，会在多么大的程度上激起疑欧主义者的反弹。

更重要的是，欧委会能够采取的政策空间有限。欧盟委员会虽说是决策机构，但其宪法地位更类似于执行机构。欧盟毕竟不是主权实体，在单一市场中，欧委会在监管、政策执行中拥有巨大权力，但这是执行中的权力，而不是决策的权力。疫情所要求的隔离和社会管制措施，超出了欧委会的执行权限。即便是最简单的手法，如冻结申根区内外的人口流动，以及申根区各国之间冻结人口流动，也已经不是欧委会这样的执行机构能够公布的，必须由欧盟各国元首参加的欧盟理事会通过集体一致的方式才能做出决定。在这种情况下，欧委会即便有全盘方案，也需要通过欧洲议会的立法程序，或者通过欧盟理事会的元首会议来推动通过。

同样也许无法苛责欧盟各国的领袖。2019冠状病毒在很大程度上是一个陌生的事物，对意大利来说，疫情的恶化速度之快超过了包括许多医学专家在内的人士的想象。对欧盟各国来说，面对意大利爆发的疫情，能否在最快的时间内安排峰会，在峰会中如何设置具体的议程，各国又愿意如何在具体的政策问题上妥协以达成一致？在平时，这已经会是争执不下的重点，毕竟就在2019年底，欧盟在2050年实现“碳中立”的愿景就因为波兰一国的阻挠而没能被通过。平时的政治过程中，漫长的讨论程序可能是欧盟的常态。但是在瘟疫这样的紧急事态中，贻误时机可能就在所难免了。不过有趣的是，各国执政者对欧盟的态度，在紧急事态下也不那么和施行的政策关联了：比如欧尔班这样的疑欧主义者因为匈牙利经济脆弱，一度呼吁合作对抗疫情，而亲欧的绿党参与执政的奥地利，则用最快的速度封锁了和意大利的来往。在疫情面前，似乎一切的政治立场和观点都为病毒让步了。

官僚主义与主权悖论

很难区分疫情中欧盟的表现是因为其无能，还是作为常态的弱点在疫情这样的特殊时机中被放大。但是通过追踪欧盟的政策，我们还是能寻找到蛛丝马迹。

在3月中旬，曾经有一则消息流传，其中声称在意大利极端缺乏医疗物资的情况下，欧盟仍然严格卡住从中国进口口罩的审批许可，从而使得意大利无法从中国进口足够的医疗物资。

初看起来，这似乎可以视为欧盟无视意大利死活，但是细查之下情况未必如此。这里的认证，指的是是欧盟的CE认证（安全合格认证），其要求产品不危及人类、动物和货品，满足基本安全要求。这是一系列基本法规所规定的欧盟共同市场的认证机制，其目的是避免外来进口商品危及欧盟居民的安全，并非临时增加的限制。由于意大利口罩的需求激增，中国则为了增加口罩产能促使大量工厂转产，这些新的口罩厂商显然没有欧盟的CE标准认证。因此，问题其实并不是“欧盟阻挠意大利购买医用物资”，而只是欧盟被诟病的常态的又一次体现：布鲁塞尔的官僚们的监管和审批权限，影响着欧盟市场的方方面面。而他们的决策按部就班且缓慢迟疑，无法迅速回应疫情。

欧盟的大部分问题都可以归结为这种特殊的“官僚主义”。和美国不同，欧盟对共同市场的管制其实相当严格，有大量的准入要求和许可标准。每一个单一国家在共同市场上的权力都实质上转移到了布鲁塞尔，但是布鲁塞尔没有协调统一的机构来回应瘟疫这样的突发状况，但这并不是一般国家中的“官僚主义”现象，而是根植于欧盟复杂的主权重叠问题。

任何单一制的国家都存在单一的最高决策中枢，可以迅速通过行政命令或者授权立法的方式对需要多个部门协调的事态作出回应。但疫情和一般的危机不同，为了防备2019冠状病毒，借用社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）的术语，需要非常强大的“基础力”（infrastructural power）来实现有效的隔离和防控，这就意味着决策必须要有相当的正当性（legitimacy），而这种正当性，很大程度上依附于传统的主权国家和主权叙事。在疫情的关键时刻，几乎所有欧美国家的领袖都迎来了民调的上升，甚至包括应对措施饱受争议的特朗普也一度是如此，这正是一种主权国家的公民在危急时刻向政治领袖提供特殊信任的体现。只有在这样的信任下，强有力的措施才能够成为可能。主权国家提供了一种政治想象：公民们属于同一个共同体，在关键的时刻需要采取不寻常的措施来拯救这个休戚与共的共同体中的每一个人。

但欧盟的官僚们，尤其是布鲁塞尔的监管者们，并不属于任何主权共同体，他们也只对一个抽象的共同市场负责，而不是对意大利具体遭到疫情袭击的民众承担政治责任。CE审批是一项按部就班、毫无特殊之处的公共事务，而不是和疫情联系起来的特殊事态。

因此，只有当从上而下的、政治性的决策达成之后，欧盟的“官僚主义”才可以被驯服。事实上，欧盟已经决定加快或放松对医疗物资的CE审批，从而使得欧洲国家能够更快进口其他地区的医疗物资。值得注意的是，这一决策并不是布鲁塞尔的官僚们能够做出的。因此，CE审批，以及更宏观的，欧盟在危机初期的失位，折射出的并不是欧委会或者欧洲官僚机构的无能，而更多是欧盟作为一个拥有一定主权的共同体内在的矛盾。

对于欧盟而言，任何政治性的决策都必须通过元首会议的集体一致才能实现，而这种重叠的主权恰恰是欧盟最尴尬的地方：如果成员国无法确认在元首会议中其他国家是否愿意做出一定（安全或者经济上的）牺牲来回报本国所做出的牺牲，那么最好的选择会是优先顾及本国的防疫情况和资源，随后才考虑欧洲范围内的合作。

这种困境恰恰是欧盟更深远的主权悖论的体现：欧盟的主权还不够明晰，使得面对重大的危机和压力是，布鲁塞尔既没有足够的权限，也没有足够的正当性来统筹欧洲层面的应对。欧盟的主权却又已经增加到会使得单一国家的任何重要决策都不可能和布鲁塞尔的法规无关的程度。为了使欧盟能够更加有效地回应突发危机，为了让欧盟真的对其治下的民众承担起政治责任，需要强化欧盟的权力，并建立更加直接的代表机制。但是，这又进一步剥夺了各国的主权，而导致对欧盟的不信任。欧盟的回应性（responsiveness）和权力（sovereignty）应该同步增加，但二者的实现总会有先后之别，这是由于欧盟的决策机制几乎先天地排除了制度的断裂式变革的可能。

因此，疫情中欧盟所面对的艰难处境，恰恰是欧盟在过去二十年中所存在的一切争议和困难的折射。

正如在欧债危机中，南欧国家指责北欧国家不顾他们的艰难处境，一味要求紧缩政策，而北欧国家认为自己是在替南欧国家承担赤字。正如默克尔所饱受诟病的迟缓态度——她不愿意付出德国的利益来换取欧盟的团结。考虑到这种困境，欧盟的表现其实可圈可点：德国已经在收治欧盟成员国的患者，法德为意大利捐赠了超过200万个口罩，而欧盟通过了法规限制欧盟的口罩等医用物资出口到欧盟以外地区。

进入4月，欧盟层面更是采取了一系列金融措施，拉加德表示欧洲央行会通过欧洲层面的经济刺激措施。然而，欧盟层面的断层仍然继续存在：北欧国家大多有更加良好的医疗基础设施和防控能力，以瑞典、荷兰为首的国家仍然坚持“群体免疫”可能是其遏制政策最终的结果。但是对于南欧国家来说，相对更差的公共卫生投入和医疗能力使得其必须采取激进的封锁措施，这就使得经济下行的压力更加巨大。

又一次，疫情暴露了欧盟日常政治中的争端和对抗：北欧的富裕国家不认为其有义务对南欧国家承担责任，而2019冠状病毒疫情使得所有国家的经济——包括作为欧洲经济发动机的德国——都大受冲击的时候，这种自保情绪就会变得更加深刻。欧盟本身一定程度上建立于意识形态的基础上，这使得四大流动自由（商品人员服务和资本的流动自由）成为欧盟不可挑战的原则。庞大的单一市场带给了欧盟官僚巨大的权力，实际上也让欧盟的每一个国家都认为自己是付出者而不是获得者——北欧国家认为自己为南欧的盟国承担了连带的财政责任，南欧国家则认为自己开放了市场。从这种视角来看，就不难明白布鲁塞尔为什么会在2019冠状病毒疫情中体现出令人惊讶的傲慢态度——一部分是他们的权力有限，一部分是他们没有民主授权的约束，但更重要的，还根植于欧盟根深蒂固的结构性困难。主权悖论的幽灵从来没有远离过欧盟。

欧洲需要什么样的联盟？

真正对欧盟的未来产生挑战的，可能恰恰是2019冠状病毒疫情所暴露出的一种对欧洲的政治想象。作为一个超主权的机构，欧盟到底意味着什么？是欧洲民族主义的产物，还是一个超越民族边界的普世共和国？是欧洲主权国家之间的合作，还是一个多元主义、自由流动的共同体？在疫情的拷问下，这个问题变得更加突出。

法国总统马克龙最近多次重复说“我们在战争中”。然而敌人是谁？现实中的敌人是病毒，是看不见的。于是，敌人很容易变成了携带病毒的人，变成了促使病毒扩散的机会和制度，变成了可能让强有力的控制措施无法生效的文化和传统。于是，恰恰是欧盟最核心的价值和理念，成为了在疫情中被反复拷问的对象。

共同体的诞生，许多时候需要树立敌人，而欧盟的愿景中没有那个作为“他者”的敌人。或者说，这个对立面属于欧洲的过去，而欧盟所展望的则是被描绘的美好的未来。当这个未来并不美好的时候，欧盟的核心支撑又会是什么？在病毒的袭击下，许多欧洲国家又退回到了原本的边界和主权之中。只有本国的国民才是最需要在疫情中被守护的，这个时候欧盟其他地区的居民都成为了他者，甚至是可能为本国带来疾病和死亡的潜在对象。疫情使得国家权力可以被合理地放大，使得限制人权的措施可以被合理地实施，使得仇恨和恐惧可以合理地被孕育和鼓励。

在这个意义上，我们看到了疫情对欧盟最大的挑战。欧盟的核心之一是“流动性”（mobility），人口的流动，资金和商品的流动，包括国族身份归属的流动。而疫情所急需的解药，却是“冻结”。流动成为了一种非常危险的要素。申根区关闭了内外的人口流动，而在此之前许多国家已经擅自进行了边界封锁的措施。于是我们看到，虽然在民调中，许多人表示自己同时拥有国家的和欧洲的认同，但是当危机到来的时候，首先封闭的仍然是国界。国家仍然是最重要的一个政治单元，无论是地区的层面还是泛欧洲的层面都无法与之相提并论。

然而，看不见的敌人不只是病毒。欧盟早已遭受一场内部的威权主义危机。这场危机正在借助病毒袭来的机会进一步发酵。

在匈牙利，欧尔班强迫国会通过了极大扩充权力的授权法案。欧尔班从此在匈牙利可以获得几乎不受限制的权力，而目的自然是为了抗击疫情。欧盟曾经因为欧尔班的行为警告过匈牙利，但在以疫情为名的威权主义措施下，欧盟恐怕很难再使用强硬的措施来限制匈牙利的行为。更值得问的是，欧盟有意愿制裁威权主义的匈牙利吗？欧尔班意识到匈牙利的困境，甚至一度呼吁国际合作。当欧尔班的威权主义转向放弃了排欧的叙事，而重弹欧洲合作（至少是在技术或经济意义上的），欧盟是否真的愿意为了价值观的因素制裁匈牙利？这是令人怀疑的。

这才是欧盟必须回答的问题：欧盟所提供的愿景，为什么是值得在任何情况下都必须维持的；欧盟所提供的流动性，其风险和机遇应当如何被控制；欧盟所倡导的民主精神，何以区分于匈牙利和波兰等国威权主义色彩的政治；欧盟在这场没有硝烟的战争中，是否能提供一个更好的选择？欧盟本身正处于价值和认同的十字路口上，就连最主张欧盟一体化的法国总统马克龙，也多次强调要建立一个保护主义的欧洲。但严厉的保护主义政策能够拯救欧洲吗？将欧盟从世界中保护和隔离起来，将西欧从欧盟中保护和隔离起来（这是马克龙和他的盟友们力推的欧盟内部工作许可改革的内容），最后一步，是否是将每一个国家都从欧盟中保护和隔离起来？欧盟的敌人不是疫情，很大程度上也不是因为疫情而起的疑欧主义者。如同人自身的免疫因子风暴也会将人至于死地。对欧盟来说，他们最深刻的危机，也来源于自身。

（甄希，社會自由主義者。愛好政治國際政治、哲學與社會科學。）