深度 評論

是政治團結,還是無奈續命?歐盟人事換屆背後的深層危機

歐盟有了一個光彩照人的新團隊:親歐、半數是女性、意識形態平衡,但疑歐派的詬病又一次得到了印證……


2019年1月5日,街頭藝術家班克斯(Banksy)的一幅塗鴉。 攝:Luke MacGregor/Bloomberg via Getty Images
2019年1月5日,街頭藝術家班克斯(Banksy)的一幅塗鴉。 攝:Luke MacGregor/Bloomberg via Getty Images

短暫的磕磕碰碰後,歐盟決定了自己的新領導人選。根據妥協方案,相當於「歐盟總理」的歐盟委員會主席,將由和默克爾(梅克爾)同屬中右政黨基民盟的德國現任國防部長馮德萊恩(Ursula von der Leyen)出任。被戲稱「歐盟總統」的歐洲理事會主席位置則給了比利時看守內閣首相——剛剛在國內遭受政治失敗的自由派明星,法語的瓦隆地區政黨「改革運動」領袖夏爾·米歇爾(Charles Michel)。長期以來代表歐盟的「統一外交政策」而在外交舞台上活躍的歐盟外交與安全政策高級代表一職由西班牙現任外交大臣、工人統一社會黨(PSOE)的何塞普·博雷利(Josep Borrell)擔任。最後是歐盟金融的掌舵人,掌握歐元貨幣政策,因為歐債危機而變得至關重要的歐央行行長,由前法國財政部長、現任國際貨幣基金組織(IMF)總裁的拉加德(Christine Lagarde)擔任。

於是,在布魯塞爾,每一位歐盟領袖都在慶祝屬於自己的勝利。法國總統馬克龍(馬克宏)旗開得勝,在歐盟人事布局中幾乎實現了自己的所有目的:阻止德國的第一人選、保證歐委會與歐洲理事會兩大掌舵人均會說法語、法國人成功入主歐洲央行。西班牙工人統一社會黨的新任首相,在國內政治博弈中漸居上風的桑切斯也不落下風。默克爾的陣營則保住了中右翼保守派黨團歐洲人民黨(EPP)希望的歐盟委員會主席,同時使得這個掌舵歐盟的要職在五十二年之後重新回到德國人手裏,而就連相對保守疑歐的東歐「維謝格拉德集團」四國也歡慶自己的勝利:他們阻止了歐盟委員會主席的熱門人選,荷蘭社會民主黨人弗蘭斯·蒂默曼斯(Frans Timmermans)。蒂默曼斯在上一屆歐委會擔任第一副主席,關心法治和人權問題、頻頻威脅調查匈牙利和波蘭等「非自由國家」。

馬克龍和匈牙利總理歐爾班同時慶祝一位歐委會主席的誕生,如果不詳查內情,一定會相信歐盟的團結達到了前無古人的程度。

馬克龍和默克爾在最後的二十四小時達成的妥協確實短期平衡了各方訴求。然而,如果放在歐盟整體的結構性危機大背景下,這次成功的妥協卻也只不過是結構性危機的體現。

2017年1月6日,德國國防部長馮德萊恩(Ursula von der Leyen) 在'DER SPIEGEL'70週年的招待會期間講話。

2017年1月6日,德國國防部長馮德萊恩(Ursula von der Leyen) 在'DER SPIEGEL'70週年的招待會期間講話。攝:Markus Hibbeler / Getty Images

疑歐派的「勝利」

整個歐盟領導層的提名過程,似乎在強調,疑歐派對歐盟的警告是正確的。

疑歐派對歐盟的最大攻訐就是歐盟不夠民主。事實上,在決定歐盟領導人的程序中,已經納入了不少民主的成分。2014年開始,歐洲議會開始提議所謂的「領銜候選人」制度,根據這一制度,歐洲議會中各個黨團提名自己的「領銜候選人」,在歐洲議會選舉之後則由最大黨的領銜候選人出任歐委會主席。在2014年,帶領社會主義者和民主人士進步聯盟(S&D)黨團的德國社民黨人舒爾茨就在歐洲議會選舉後主動讓賢,表示支持最大黨團歐洲人民黨的領銜候選人容克(Jean-Claude Juncker,榮克)。根據這一程序,在2019年歐洲議會選舉前,歐洲人民黨黨團也提名了來自德國基督教社會聯盟領銜候選人曼弗雷德·韋伯(Manfred Weber)。按照「領銜候選人制度」的慣例,韋伯應該成為下屆歐委會主席。

但最終的歐委會主席卻是馮德萊恩。在一波三折的歐盟領導層任命中竟然找不到任何民主授權的成分,親歐的領導人們以「歐盟的未來」為理由,摧毀了歐盟政治中相對具有民主成分的「領銜候選人」制度。各個黨團的態度在馬克龍和默克爾看來似乎是阻礙了他們「合縱連橫」的一個麻煩。韋伯被放棄不是因為他反對歐洲一體化,不是因為他一度親近歐爾班,也不是因為他的立場保守而不利於歐盟的種種改革,只是因為歐洲人民黨和S&D黨團沒能在歐洲議會中拿下半數,不得不依賴第三個黨團的支持才能推出候選人。而在強勢的馬克龍的支持下,歐盟議會第三大黨團「歐洲革新」(Renew Europe)從頭到尾都反對這一程序。結果是,「歐洲革新」第一個革新之舉就是讓2014年開始的、使領導人選舉程序多少有些民主成分的領銜候選人制度破產。這不得不讓人懷疑,親歐中間派們改革歐盟、促進歐洲一體化的口號,到底會把歐盟帶往什麼方向。

就算韋伯不行,在他之外,本還有代表歐洲議會第二大黨團S&D黨團的領銜候選人蒂默曼斯。然而在遴選過程中,歐洲議會既不是權力的中心,也不是舉足輕重的參與者,甚至不是值得尊重和諮詢意見的顧問機構。雖然歐洲議會的兩大黨團一遍遍喊話主張領銜候選人制度,歐盟領袖們卻當歐洲議會是工具和麻煩。對於馬克龍、默克爾、桑切斯這樣各自控制着各自黨團中的最大黨的國家領導人來說,歐洲議會的黨團只是他們談判的籌碼和工具。

於是,當蒂默曼斯被作為妥協人選拋出來後,來自歐洲人民黨黨團的憤怒令默克爾震驚。接下來的處理方案,卻不是留給歐洲議會更多的時間商討妥協,而是馬克龍和默克爾為了避免歐洲議會選出議長從而壓縮各國首腦布局歐盟領導層時的選擇空間,在歐洲議會議長誕生前一天緊急協商出妥協方案,於是一個從來沒有被歐盟議會納入考慮範圍的候選人——馮德萊恩,成為了最終勝出的「黑馬」。當人們以為默克爾和馬克龍不大可能在七月前產生一個各方都能接受的妥協方案時,他們選擇是關起門來單獨討論,一對一諮詢歐洲各國元首的意見,然後馬不停蹄地花了十八個小時敲定了整份名單。因此,若疑歐派攻擊歐盟的決策過程是不民主的「布魯塞爾密室政治」時,那些為歐盟辯護的領導人們又能如何應對攻擊呢?

除了提名領導層的過程,最終產生的結果也無非佐證了疑歐派的觀點。新歐委會主席是德國人,央行行長是法國人,而這兩人和歐洲理事會主席則都會說法語。再加上歐洲議會中選舉產生的議長是意大利人,大國佔據了幾乎所有重要的歐盟職位。何況,整個歐盟領導層加上歐洲議會議長,竟沒有一個落入到東歐國家手中。上一屆的歐洲理事會主席是波蘭人,而這一屆則也落入西歐國家比利時手中。至於被人詬病的政治分肥就更是如此。看似的「平衡」,很多都是各國首腦為了其政治利益的努力:默克爾需要穩住歐洲人民黨和德國在歐盟中的地位,馬克龍要抬升法國的影響力,並且讓一個願意推動擴張性政策的人入主歐洲央行,各個黨團則各自需要證明自己贏得了歐盟領導人角逐的勝利。不僅如此,就連一杯羹都沒有分到的東歐國家,尤其「維謝格拉德」四國集團,都要用阻擊蒂默曼斯作為國內公關和宣傳的勝利。而剛剛過去的歐洲議會選舉中勢頭喜人而且也是親歐勢力的綠黨卻顆粒無收——原因很簡單,他們關注的是單一議題,而當最大的幾個黨團都得到了收買之後,綠黨所屬的黨團就沒有意義了。

2019年歐洲議會選舉的投票率相比2014年增長了近10%,被包括韋伯和馬克龍在內的親歐盟人士稱為「歐洲民主精神」的體現。但攜帶着空前民意授權的歐洲議會卻在歐盟領導人選擇上沒有任何主動權,《里斯本條約》授予他們的權力也僅僅是以半數投票批准而已。如今,歐盟有了一個新的光彩照人的團隊:親歐、半數是女性、意識形態和黨團的平衡……但疑歐派的詬病無非是又一次得到了印證:歐盟更像是一個「篡奪」了各國太多主權的國際間組織,歐洲人民的「民主權利」在某種程度上被剝奪了。

2016年2月18日,歐盟成員國的旗子掛在比利時布魯塞爾歐盟的大廈內。

2016年2月18日,歐盟成員國的旗子掛在比利時布魯塞爾歐盟的大廈內。攝:Dan Kitwood/Getty Images

別無選擇的親歐派

疑歐派的指責在形式上是正確的,卻無視了歐盟本身需要的政治家之間的審慎、妥協和「退一步,進兩步」的變革模式。由於最大的兩個黨團無法聯手壟斷歐洲議會的半數議席,這一次歐盟各國首腦在人事協調上已經有捉襟見肘之勢,這種種結構性限制中,又有許多來自於疑歐黨派的毫無建設性的反對和阻撓,剩下的則是在一個健康的民主政權中必須面對的阻力。

比如,領銜候選人制度確實向着民主體制進了一大步,但這個制度受到了歐洲議會比例代表制的選制限制。歐洲人民黨沒能單獨贏得絕對多數,雖然可以優先獲得進行組閣談判的權力,卻並不意味着在民主規則下「必然」能夠成功組閣。事實上,要求歐盟首腦必須提名最大黨領袖作為歐委會主席這一規則,本身既非明文,又很奇怪,歐洲人民黨只贏得了不到三成的選票和議席,這個所謂的「最大黨」地位也頗尷尬。如果想要最大黨組閣,不是不能通過制度設計的形式來實現:希臘的選舉法中授予最大黨額外的50個席位,就是為了使得最大黨能夠獨立組閣。歐盟議會既然沒有制定這樣的選舉規則,而是採用了幾乎完全的比例代表制,聯合政府就應該會成為常態。通過一種提名慣例來約束歐盟各國首腦,缺乏合法性和合理性,更難言是歐盟民主的原則。

但要修正因為領銜候選人慣例可能造成的問題,最合理的方式也並不是通過馬克龍這樣的粗暴手段。如果「革新歐洲」和S&D黨團不願意接受韋伯,那應該通過組閣談判的方式來尋求妥善解決,而不是歐盟首腦之間突然拉出新候選人。

然而,歐盟卻沒有能力去推行這種促進歐洲民主的改良方式,因為歐盟各國領導人受到的結構性限制,遠不是在歐洲議會中可以解決。

歐洲議會的各個黨團實際上是各國的不同政黨以意識形態為領域匯聚而成。沒有跨國際的選舉名單,就很難保證這些政黨在歐洲議題上真正的一致性,比方說「革新歐洲」黨團中既有馬克龍「共和國前進」這樣的親歐政黨,也有捷克「是的2011」(ANO2011)這樣經濟自由主義的中間派疑歐政黨。又比如S&D黨團中既有注重人權和法制議題的荷蘭工黨,也有腐敗醜聞纏身、試圖推動削弱司法獨立的羅馬尼亞社會民主黨。在歐洲人民黨黨團中,北歐的中右翼保守派和匈牙利歐爾班的青民盟(Fidesz)更是勢同水火。如此一來,讓歐洲議會主導組閣進程困難重重,馬克龍試圖推動的跨國議席更是在18年被歐洲人民黨黨團阻擊。這樣一來,歐盟首腦便必須掌握提名的主導權,如非如此,則很大可能陷入僵局。

歐盟各國首腦同樣受制於國內政治,也受制於歐盟當前面臨的重大危機,很難把所有目光都放在歐洲的民主化議程上。揮之不去的陰影仍然是歐債危機和難民危機在歐盟中製造的分裂,這兩件事情的政治後果比他們的實際衝擊要大得多——雖然歐債危機已經過去了八年,量化寬鬆政策和多個國家的結構性改革也為歐盟帶來了長期的經濟增長和失業率下降;雖然難民進入歐盟的數量在過去兩年年已經大幅下滑,社會衝擊也並沒有如同疑歐派宣稱的那樣劇烈,但是歐債危機造成了歐盟的「南北分裂」,財政紀律的嚴格遵守與否使得各國內政和歐盟議題交織在一起,並最終導致整整十年歐盟幾乎沒能繼續整合貨幣和財政政策。德國為首的國家堅決反對任何可能讓他們承擔南歐國家債務風險的改革進路。而難民危機則造成了歐盟的「東西分裂」,以匈牙利、波蘭為首的「維謝格拉德」集團堅決反對接納難民,並藉助因為難民危機而高漲的白人認同政治與民族主義浪潮推動歐盟內部的極右翼傾向,甚至公開否定歐盟的人權和自由主義價值觀。這樣一來,在難民問題上,德-法軸心面臨東歐國家的挑戰,波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等國法制和民主倒退的威脅更是從未消除。

而在歐元改革問題上,法-德軸心本身就陷入撕裂,馬克龍不斷宣布他的歐盟改革計劃勝利,可最實質的改革卻從來都被德國輕輕繞過——德不可能接受歐元區財長,也不可能為南歐國家承擔債務風險。自從加入歐元區之後,德國依靠被低估的歐元贏得了世界第一的淨出口佔GDP比例,又以親歐姿態自居,卻從來不肯犧牲任何經濟利益,寧可在21世紀的當下維持一個如同恐龍般的盈餘預算,也不願多擔半分義務。歐央行至少不觸及到財政問題等歐元區改革的核心,法國擔心一個保守的央行會導致歐盟再次面對衰退,於是拉加德的位置也就成了妥協的結果。

默克爾的相對弱勢使得歐盟的權力更加分散化。國內政治聯盟的弱化和默克爾個人的減色留下了歐洲的權力真空,但馬克龍不能完全填補這一真空。從加泰隆尼亞危機中獲利的西班牙工人統一社會黨成為了社會民主主義展現頹勢的年代裏高歌猛進的社民黨。而在經濟政策上,意大利由民粹主義者和極右翼組成的聯盟也必然衝擊着歐盟的秩序,這使得這兩個國家都必須被納入考慮。在歐盟的決策邏輯中,參與談判的每一方都需要能夠宣布自己的「勝利」,而牽涉到複雜的國內政治和諸如移民、歐盟改革、歐元問題等議題,歐洲議會又無力協商內閣。於是馬克龍和默克爾又一次以最快的速度,用最不民主的方式敲定了這個妥協方案,無奈地為阻力重重的歐盟贏得下一個五年。


2018年3月23日,法國總統馬克龍在歐盟峰會的第二天與德國總理默克爾(左)聯合舉行的新聞發布會。

2018年3月23日,法國總統馬克龍在歐盟峰會的第二天與德國總理默克爾(左)聯合舉行的新聞發布會。攝:Ludovic Marin/AFP via Getty Images

疊床架屋下的雙重主權

面對重重困境,親歐派並不是沒有拿出藥方。馬克龍當選法國總統後,歐盟改革似乎也在「高歌猛進」。但是詳加考察就會發現,歐盟能夠成功推動的改革,多是諸如成立「歐洲聯軍」亦或者是建立歐洲大學這樣接近於「帕累託改善」(各方都基本可以從中得利,而不會有任何一方為之付出特別的代價)的內容,亦或者是向保護物種多樣性或者抵制全球變暖這樣爭議性不大的議題——即便如此,當馬克龍和默克爾試圖讓歐洲在2050年實現「碳中和」(carbon neutrality)的目標也因為波蘭的反對而終結。對於泛歐選舉名單、歐元區財長、歐元穩定基金和難民問題等等議題,卻絲毫看不到妥協和改善的可能。

這樣的舉步維艱根本上來自於歐盟「疊床架屋」式的成立過程,以及在歐盟不斷發展的過程中越來越模糊不清的主權歸屬。歐洲一體化並不是一個先設計完整的制度框架、制憲然後隨之產生的政治共同體,而是先從共識最高的領域出發,通過經濟合作一步步走向全面的政治合作。這麼做的優點是可以逐漸塑造歐洲認同,同時以經濟利益為槓桿促成歐盟國家之間合作,缺點卻是在這種模式下歐盟只能是各個主權國家之間通過條約形式加強合作、架設新的組織結構,並最終使得歐盟擁有一個龐大、複雜的制度設計,當帕累託改善的空間越來越小的時候,進一步融合的難度也自然越來越大。由於沒有真正意義上的憲法,歐盟本質上很難說擁有主權,這就使得重大議題上歐盟依然需要實質上的「集體一致」原則。而在已經讓渡主權的領域中,歐盟龐大的官僚機構又難免受到其中政治、經濟影響力最大的一批國家的控制或影響,併為疑歐國家提供了抗拒進一步歐洲一體化的彈藥。

這種疊床架屋式結構的弊端在歐盟大面積東擴之後更突出地爆發出來。包括波蘭、匈牙利、斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞、希臘等政治經濟發展水平和西歐相差甚遠的國家急忙地加入歐盟,帶來了歐盟內部的人口流動問題、希臘的主權債務危機,也帶來了波蘭和匈牙利這樣「桀驁不馴」的國家。而歐盟也不再是能夠幫助他們走向民主、法治的吸鐵石,這些國家反而能利用自己在歐盟中的投票權來對歐盟施加自己的影響力。而根據《里斯本條約》,一旦兩個歐盟國家聯手起來,布魯塞爾本質上沒有任何措施來懲罰內部違反歐盟各項要求的國家。這個時候唯一的反制措施就是威脅削減對他們的補貼,而一旦這麼做又會被視為歐盟中富裕國家的「責任退出」,並進而在內部引發更加劇烈的爭議。在這種疊床架屋,而且高度依賴各國集體一致的決策環境下,「牽一髮而動全身」是最貼切的表述。

歐盟擁有一次真正獲得民眾授權的機會,那就是2005年的《歐盟憲法》公投。當荷蘭和法國否決了歐盟憲法之後,歐洲的領導人們做出了也許是歐洲合作進程開展以來最錯誤的一個決定:他們放棄了《歐盟憲法》中的一些象徵性條款,而以一個實質內容相差不大的《里斯本條約》取而代之。「有效多數表決制」的擴大確實在《里斯本條約》中被保留了,可是這樣一個條約卻加劇了歐洲公民的懷疑:歐盟在得不到民意支持基礎上強行擴張。除此之外,《里斯本條約》放棄了所謂「憲法」的稱呼,使得歐盟的主權地位變得詭異,在歐洲真正需要面對的、也是涉及到其主權地位的外交、社會保障、税收和懲戒成員國等問題上,基於國家主權原則的「一票否決」仍然會絆住歐盟的大部分進展。

於是,「雙重主權」始終在歐盟整體和歐盟成員國之間存在。歐洲不是一個整體的決策機制,歐洲議會就無法承擔真正的民主地位——哪怕投票率更高。國內政治仍然很大程度上影響着歐洲議會的選舉,當民眾在法國將極右翼國民聯盟(Rassemblement national)推到第一名,又在德國讓綠黨取得了出人意料的成績時,很難判斷這到底是因為民眾在歐洲議題上支持這些政黨的觀點,還是因為他們厭惡法國總統馬克龍或者德國步履蹣跚的大聯盟。任何一個政府的首腦都受制於其國內政治,結果將是歐盟將只能執行帕累託改善,或者是為了對受損方進行補償而達成一些在外界認為是密室政治的妥協。各國內部選舉期的不同、國內選舉的偶發因素進一步加劇了歐盟參與各方的利益碎片化,最終使得在歐盟決策的各方中能夠代表「歐盟」本身的只有布魯塞爾的官僚機構,於是「官僚政治」的譴責便會繼續增長。這也帶來了令人驚異的一個事實:波蘭等東歐國家對布魯塞爾攻擊極甚,其選民卻有九成支持留在歐盟——歐盟沒有事實上的措施懲戒波蘭,可波蘭可以毫無代價地在歐盟中享受歐盟帶給他們的利益。這就是這種「雙重主權」帶來的後果。

歐盟新一代領導層的結果,只能印證疑歐派的攻擊。歐洲主義者在2000年代的過度樂觀和疑歐派、非自由主義者們在2010年代對歐盟的種種阻礙共同貢獻了歐洲決策層現如今的左右為難。當因英國脱歐而給歐盟帶來的團結終將不可避免消散時,歐盟的分裂只會更加明顯。所幸的不過是在2019年歐盟還能商議出一個妥協方案——在下一個五年來臨之前,歐盟的領導層們需要做的是思索結構性的改革,而不是繼續祈禱他們的好運或靈光一閃的政治智慧。

(甄希,社會自由主義者,愛好國際政治、哲學與社會科學)

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