汶川地震11年后，地震预警技术为何仍未普及？

汶川地震11年后，对于和地震为邻的许多四川人来说，早在2007年就被日本普及应用的地震预警技术，依是一个新鲜事物。

2019年5月2日15时57分，四川省雅安市芦山县发生4.5级地震。一张电视画面中出现地震预警信息的照片，火速成为中国地震局国家地震台网中心速报微博下的热门留言。

这是一张让中国地震局颇有些尴尬的照片。照片中，距离震中100公里外的德阳市所收到的“震感轻微”的预警信息，并非来自中国地震局，而是由民间机构成都高新减灾研究所（下称“高新减灾所”）发出。

发展地震预警技术，是中国在汶川地震后反思其“防震减灾”能力的重要一环。地震是中国的“众灾之首”。官方数据显示，地震死亡人数占中国全部自然灾害死亡人数的52%。中国大陆国土面积58%以上、将近55%的人口处于地震烈度7度以上地震高风险区，震灾风险远高于美国、欧洲等国家和地区。

不过，预警技术的落地，远不如预期顺遂。目前，中国地震局正在推进
《国家地震烈度速报与预警工程》（下称《国家预警工程》），希望在2023年让全国形成地震预警能力。但如今，整个工程只在2018年开始对福建一省提供地震预警服务——福建省地震局局长金星是《国家预警工程》的总设计师。

民间机构高新减灾所则从2012年开始对外发布地震预警信息，自称“地震预警关键核心技术处于世界领先水平”，曾多次质疑中国地震局的技术实力，并称后者阻碍了其对自身技术的推广普及。中国地震局却认为，高新减灾所的预警技术仅能提供单一服务，与《国家预警工程》有着本质的不同。

从技术研发到信息发布，一场关于地震预警的竞逐，在“国家队”中国地震局和民间机构高新减灾所之间持续了数年。如今，高调“领跑”的民间机构难以获得信息发布的权限；国家队仍步履缓慢。汶川地震11年后，这片大陆依旧未能普及地震预警系统。

建立地震预警系统，为何花了这么多年？

尽管官方宣称中国地震局从2000年起已着手研究地震预警技术，但实质性进展，却是由2008年汶川地震带来的巨大阵痛所催生的。

“当时如果有预警系统，就能为北川、青川等地抢到几十秒的逃生时间。”金星曾在介绍“国家预警工程”时这样说道。距震中百余公里的的北川和青川，在汶川地震中总计有逾2万人死亡。而预警系统可以利用电波和地震波之间的传播速度差，赶在地震波到达前，向预计将受到破坏性地震影响的区域发出警报。

汶川地震3个月后，中国地震局向科技部提交了项目建议书，将“研究适合我国国情的、有自主知识产权的地震预警与烈度速报系统”作为目标，并于2009年通过了可行性论证，从2010年3月开始由福建省地震局牵头进行试点实施，总投资1724万元（人民币，下同）。

这场地震也改变了高新减灾所所长王暾的人生轨迹。

四川人王暾当时在欧洲从事理论物理博士后研究工作。“地震发生那天，立即意识到应该回去……我开始搜索地震预警的信息，发现地震预警只在日本等少数国家应用。我决定回成都进行预警系统的研究。”2008年6月，王暾在成都组建起高新减灾所，从零开始，投入地震预警技术的研发。

2011年，高新减灾所开始频频在新闻稿中使用“中国首次”等字眼：“中国首次地震预警信息发出”、“中国首个电视地震预警启用”、“中国首个城市地震预警系统开建”、“中国首次实现微博地震预警”……

支撑起这些“中国首次”的，是由地方政府背书的3000万元研发基金。王暾在2013年4月接受《第一财经日报》采访时表示：“有地方科技局、科技部、自然科学基金委和省政府给的很多钱，政府支持与自筹资金比例大概在1：1到1：2之间。”

2013年4月20日，雅安市芦山县发生7.0级地震，安装了减灾所预警App的成都市民在地震横波达到前28秒收到预警信息。减灾所称：“ 这是中国首次预警7级强震”。

同样的时间节点上，比起高新减灾所的高调宣传，中国地震局的“亲儿子”——福建省地震局交出的成绩单，显得有些黯然失色。

2013年2月22日，福建省地震局宣布已完成地震预警系统的研制，从2012年9月开始在福建地震台网在线试运行，但并未透露何时能对外提供服务，仅表示要等“条件成熟”。6月，福建省的地震预警项目通过了中国科技部的验收。后者称，项目为《国家预警工程》“奠定了重要的技术基础，积累了经验”。

随后是长达5年的等待。2018年7月20日，《国家预警工程》正式启动，总投资约19亿，将建设华北、南北带、新疆西北部、东南沿海等四个重点地震预警区，计划于2020年在部分地区率先形成地震烈度速报能力，2023年在中国全国形成地震预警能力。

从项目获批到最终启动，跨越了近10年时间。对此，中国地震局地震预测研究所研究员陈会忠曾在2013年接受《南都周刊》采访时表示，《地震预警工程》需要做调研报告和初步设计，“整个过程很漫长。这不是地震局能决定的，它受到各种因素的制约，包括经费的制约和各方面的论争。”

地震预警专家、台湾大学地质系主任吴逸民在接受端传媒采访时表示，福建省地震局的地震预警发展进度“蛮正常的”。“这种工作必须要很稳， 而且必须要对社会负责任，不能随便说发预警就发预警，要经过一个比较严谨完整的检验后才能做。”

公开资料显示，日本的“紧急地震速报”系统从2002年开始试运行，2007年正式面向公众服务。台湾“强震即时警报”则是在2011年被国家地震工程研究中心首度公开发布，2016年加入台湾灾防告警系统。

不过，和日本、台湾相比，中国的预警系统2012年试运行、预计2023年落地全国，依然显得有些慢了。

在中国地震局陷入漫长审批之际，高新减灾所继续扩张“势力范围”。2015年，高新减灾所称已建成“全球最大的地震预警网”，覆盖面积达220万平方公里，覆盖中国地震区人口90%。

民间机构V.S.国家地震局，谁的技术更优？

2013年8月，时任中国地震局局长陈建民与王暾有过一次会面。在高新减灾所的记述中，陈建民称减灾所的预警技术“促进了中国地震局地震预警项目的立项”，且“双方都注意到了地震预警存在多种技术方案，希望相互借鉴融合、促进地震预警技术的进一步完善和取得减灾实效。”

但在2014年底自制的一本《中国地震预警事业发展与展望》蓝皮书中，高新减灾所戳破了与中国地震局交好的表象。

减灾所认为， 2013年开始，中国地震局及其下属的省级地震局“持续1年通过媒体的‘隔空喊话’表明对减灾所的负面态度”。《21世纪经济报道》在当年的一篇报道中写道，和国家地震局建立的“综合性台站”相比，王暾的地震预警台站被一些业内人士评论为“比较简单的设备”：“就是简易的加速度计，嵌入式转换器，相关电脑设备，成本并不高，仅能进行地震预警，而非如福建局的台站，可以承担预警，速报，观测等多种任务。”

高新减灾所则认为，通过了科技部验收的福建试验项目，才是“不完美”的那一个。“中国地震局地震预警试验区域内未发生破坏性地震，其技术未能经过破坏性地震的检验。另外，没有任何民众能接收到其预警信息，也表明未能形成完整的地震预警技术体系。”高新减灾所在蓝皮书中写道，“现在地震局之外的地震预警技术明显更优。”

此外，中国地震局既是地震业务管理者、又是地震技术提供者的事实，被高新减灾所视作“管干不分”——“中国地震局需要优化管理方式，由既是‘裁判员’又是‘运动员’变为‘裁判员’与‘监督员’。”

高新减灾所的数据称，其预警系统的“预警时间平均为7秒，领先日本2秒，仅为其他中国机构的50%，预警盲区半径约24公里，比日本小6公里，比中国其他机构小26公里”，自2011年6月正式运行，已实现2.7级以上地震“无漏报和误报”。

对于高新减灾所自诩的技术“更优”，吴逸民表示“持保留的态度”。他说，现今拥有预警技术的国家，都差不多处于同一水平，“并没有谁做得真正好到很有突破” ：“大家大概都是在地震后10秒左右得出来讯息，你（时间）缩到很短的时候，你的不确定的因素就会变大。比较可靠的系统，都是会在比较稳定的时候才会发布讯息。”吴逸民曾多次前往中国大陆，和中国地震局及福建地震局有着长期交流，在他看来，中国地震局的地震预警系统跟台湾和日本“差距不大”，只是还没有实用化。

端传媒记者以普通市民身份，通过成都市网络信息理政平台，问询了地震预警相关问题。来自成都市应急管理局的回复信函称：中国地震局和省地震局等上级地震主管部门认为，高新减灾所研发的“ICL地震预警技术系统”在功能方面仅实现了单一的地震烈度速报和预警，“与国家正在建设的全国地震预警系统相比，其系统的完整性、功能的综合性和应用的范畴有本质的不同”。

2015年，一场“无中生有”的地震，让二者间的互相指摘与不满，进入大众视野。

谁有权利发布地震预警信息？

2015年8月11日，高新减灾所的地震预警应用向用户推送了一条四川北川6.0级地震的预警信息。国家地震台网随即对外表示，此信息是系统误报，并称高新减灾所是一家民间企业，不是中国地震局下属单位，鉴于误报地震极易引起社会恐慌，认为地震预警信息应该由国家统一发布。

当晚，高新减灾所通过微博回应称，“误报”实际是不提前告知的“演习”，表示取得了“良好测试效果”。中国地震局地球物理研究所官方微博则是认为，地震预警误触发引起误报也正常，毕竟高新减灾所的系统和技术“都不是国内最优的”，本可借机找到误触发、误报的原因，“没必要做如此复杂、文过饰非的公关”。

次日晚间，高新减灾所在微博直接将矛头对准中国地震局：“中国地震局还没有地震预警金刚钻呢，就不让别人干瓷器活儿了，太霸道了？”

这番“口水战”背后，是一个尚未厘清的关键问题——民间机构有没有权利发布地震预警信息？

吴逸民向端传媒表示，在国际上，地震预警信息都是由公部门来发布的：“ 灾害讯息只能由国家的单位来发布，不然会造成救灾或是指挥的混淆。像我自己也有自己的系统，但我们就不会去发布什么样的警报，都是配合（台湾中央）气象局来做。”

但在中国，能够回答这个问题的相关法律是缺失的。

“上位法《中华人民共和国防震减灾法》和《地震监测管理条例》中，确实没有明确‘地震预警到底由谁发布’的问题，所以在实践中会出现一些新的问题。”时任四川省地震局政策法规处处长的周玮曾如此表示。

目前，中国地震系统的管理结构是“条块分割”的，各省地震局归中国地震局垂直管理，但省级以下的市县两级地震系统则由当地政府管理。因此多年来，高新减灾一直通过和市县地震主管部门合作来推广地其技术。

就在此次“误报”之争三个月前，福建省率先出台了中国首个《地震预警管理办法》：地震预警信息由省政府通过全省地震预警系统统一发布，任何单位和个人未经授权，不得以任何形式向社会发布地震预警信息。随后，云南、甘肃、辽宁和陕西等《国家预警工程》中的重点预警区省份，都相继出台规定，将地震预警信息的发布权统一到了省地震工作主管部门。

这些地方性法规的出现，对高新减灾所显然不是一个好消息。

事实上，彼时四川也有意在2015年内出台相关条例，却因为省内在这一问题上的矛盾尤为激烈，至今未能出台。

2015年5月，在与四川省地震局共商时，王暾当面向四川省地震局副局长雷建成表示：“中国地震局和四川省地震局等省地震局，确实有一些领导按照传统地震业务工作模式，认为减灾所干了他们想干而还未干的事而在阻碍减灾所推进地震预警服务。”根据高新减灾所的记述，在四川省法制办当年10月的地震预警立法论证会上，“参会人员特别对地震预警信息的发布和服务主体是否必须为四川省地震局进行了激烈的讨论。”

目前，四川省的地震预警服务还没有在法律层面被四川省地震局“一家吃光”，但即便是多年来一直支持高新减灾所发展的成都地震主管部门，也依然对民间机构多有顾虑。

成都市应急管理局认为：“鉴于地震预警的敏感性，将民营企业的信号源作为地震预警信息发布的依据，一方面权威性不够；另一方面，引入广电系统后，存在被其他敌对势力和不法分子信息入侵发生网络安全事件的风险。”

这令预警服务的落地，长期处在“原地踏步”的状态。

民间机构提供地震预警服务，难上电视，更难上手机

在汶川、北川和茂县三座四川县城开通电视地震预警6年后，2018年5月，中国才有了首批开通电视地震预警服务的市州，包括德阳市、宜宾市等11个市县，覆盖500万人口——约占四川地震区人口的10%。

据《21世纪经济报道》报道，四川省的广播电视运营商曾在2017年有意与成都高新减灾所合作，开通电视地震预警服务，但碍于中国地震局的现行政策，一直未获施行。王暾透露称：“最后由德阳市政府、德阳市地震局牵头，才最终推动地震预警信息在电视上的发布。”

“但是，仍然有近90%的地震区人口不能收到地震预警。”王暾当天表示，中国的地震预警信息全国应用率不足3%。四川省科技厅巡视员周孟林表示，除了通过电视预警外，还应该着力解决手机地震预警等问题。在日本，所有的手机都有被政府要求加入地震预警功能，在破坏性地震发生时强制向民众推送预警信息。

四川省科技厅是王暾落地预警技术背后鲜有的省级推动力量，更在2013年对外表示，鉴于汶川特大地震造成巨大的人员及经济损失，其通过中小企业创新基金等科技计划，“大力支持成都高新减灾研究所开展地震预警关键技术科技攻关”，还将“ICL地震预警技术系统”纳入了四川科技“一号工程”。

2013年4月雅安芦山强震后，四川省科技厅一度表态称：“要协助成都高新减灾研究所，主动与省应急办、教育厅、省广电局、省减灾中心、中国移动四川分公司等部门和单位对接，争取让地震预警系统尽快发挥作用。”

但这一句“尽快”，一等便是6年。至今，没有一家电信运营商愿意将地震预警信息接入其系统。

类似窘境或许只有国家预警工程能解决。目前，中国各省地震局都在全力推动《国家预警工程》在当地的建设。“将通过中国移动、电信、联通提供相关的技术支持与保障，确保预警信息能及时、快速、准确、安全发布”，已经被明确提到。

建设预警系统之外，还应做什么？

2019年3月，中国地震局工程力学研究所副所长、《国家预警工程》副总设计师李山有坦言，虽然中国业已掌握地震预警的前沿算法并研发出第一代地震预警系统软件，基本可以支撑《国家预警工程》的实施，“但与日本、美国等地震预警技术先进、实践经验丰富的国家相比，我国地震预警技术研究仍处于跟跑水平，自主创新的理论方法偏少，巨型台网数据汇集与处理、千万用户秒级信息发布的方法技术尚需完善。”

而在不断进步的技术之外，一些老生常谈的防震问题，仍在困扰着这个多灾多难却又信奉“多难兴邦”的国家。

地震学家嵇少丞在一篇质疑高新减灾所的宣传辞令“夸大其词”的文章中表示，解决地震灾害问题的根本手段是抗震设防、提高建筑质量、消除豆腐渣工程。

“在那些不重视建筑抗震质量与腐败豆腐渣工程的国家或地区，地震的破坏程度永远最高。”

“我国城市有许多老旧房屋还没有抗震除险加固，抗震能力较弱；农村也有众多农居还没有达到抗震设防要求。”中国全国人大常委会副委员长艾力更·依明巴海在2018年10月的所做的一份报告中指出，中国民居抗震设防能力不足的状况仍没有根本改变，“目前在四川凉山等地的一些县区，虽然处于地震重点监视防御区和重点危险区，但仍有超过50%的农村房屋未经抗震改造，极易造成‘小震大灾’的悲剧。”