最强限狗令的背后：多个部门管不好中国城市里的一只狗？

早7点至晚7点禁止遛狗、遛狗不牵绳最高罚1000元、无证养狗最高罚5000人民币、一户只能养一只狗、城区禁养大型犬烈性犬、违规没收……在杭州，2018年11月一则突然出台的限狗令和一场为期数十日的犬只整治运动，打乱了养狗市民的生活节奏。

连续两周，29岁的杭州姑娘叶小白在傍晚6点半放工后，不去约会、不去逛街，一心赶着回家遛狗。“平时都是早中晚三次带小熊出去的，现在白天12个小时不让出门，怕它憋。”

她静待晚上7点的钟声敲响，第一时间牵着小熊冲出家门。刚刚走到户外，这只2岁的白色比熊犬立刻跑进草丛里大便。叶小白随身携带狗狗专用的捡屎袋，包住小熊的便便，然后丢掉。她以前只用纸巾，但为了响应杭州市政府关于文明养犬的规定，她新购置了捡屎袋这一装备。

晚上7点之后才能出门遛狗或尚可忍受，但是早上7点之前，叶小白是无论如何也起不来了。已经退休的妈妈帮忙遛狗，早上六点一过便拉小熊起床，给它穿鞋穿衣服，“就像小时候我妈把我从被子里拉起来穿衣服上学一样。”

在杭州黑沉沉的冬日里，妈妈和小熊急匆匆地出门了。早晨的时间太宝贵，妈妈遇到别的狗主人，也只寒暄两句“好困啊”、“真不容易啊”，就赶紧让狗拉尿。习惯了早上八、九点出门的小熊并不比主人更愿意多走几步路，被妈妈牵着转悠半个多小时，就赶在城管检查之前回家补觉。

疑似城管在街上围捕狗、棒打狗的视频在社交媒体上流传，那些残酷的场面扰得如叶小白一样的狗主寝食难安，也使得杭州城管委不得不公开宣称“在此次治理过程中……没有一条狗发生非正常死亡”。但这场运动，对于执法者来说也同样是手忙脚乱的挑战。仅在运动的前两日，杭州市城管委就劝导1187起违规养犬事件，一共查处308起违规养犬案件。排队办犬证的市民更是络绎不绝。

紧随杭州步伐，中国内地多个城市陆续开始实施限狗令，比起杭州的严苛程度有过之而无不及。有的城市声称无证狗一律没收或捕杀，而有的城市则要求早七点至晚十点都禁止遛狗，达到“街上无狗”的效果。

只要是出现在户外的狗，似乎都成了城管的眼中钉

在中国内地的城市里，遛狗不牵绳、狗便不清理，是司空见惯的景象。细数媒体报导，几乎每年都有因养狗而衍生的恶性事件发生。

2018年11月3日，家住杭州余杭区的一位女士带着6岁的儿子和3岁的女儿在小区散步。一条没拴绳的狗冲过来追着男孩叫，该女士护住儿子并用脚驱赶狗，与狗主人发生口角，被打至手指骨折，全身多处挫伤。监控录像里的视频在社交媒体上流传，导致网络舆情激愤。最终，狗主人因涉嫌寻衅滋事罪被警方拘捕，这件暴力案件也被普遍认为是今次养犬整治运动的直接诱因。

整治不文明养犬自是有理有据，但杭州限狗令的不少细节都引发了很大争议。早7点至晚7点禁止遛狗是不是太不人性化？金毛和中华田园犬等常见家犬居然也被划为禁养的大型犬烈性犬？政府强制要求办理犬证是不是重收费、轻服务？

自由职业者刘先生家住杭州近郊的余杭区，他有一只养了6年的金毛“豆豆”。15号禁令出台后，他四处打听能不能为豆豆办上狗证，“我们这个街道按说是允许养大狗的，但一会儿说能办一会儿不能办，我问了半天说是能，我就赶紧办，怕再有什么事情。”

刘先生住在市区的朋友就没有那么幸运。金毛、萨摩耶、拉布拉多等犬种均属禁养之列，主人们只能去外城的萧山或者余杭办证，如果被查，就说是临时放在此处，实在不行就交钱认罚。

狗主人建立了遛狗微信群，有人专门在小区门口把风，看到城管来了就在群里通知，大家马上各回各家。“有点地下工作的味道，”刘先生说，“我白天带狗出门之前就跟特务工作一样，看小区有没有城管，让狗上个厕所就回来了，快的话也就十来分钟。”

一边是铁面执法，一边城管的态度却也颇有搪塞应付之色。

杭州主城区内派多格宠物店的店员对端传媒记者说，整治开始的第一天，城管就到店里来查。当时店里售卖的法国斗牛犬、英国斗牛犬就在楼上，还有其他寄养的狗。城管没有抓，表示只要不出去遛，外面没狗就行了。

据店员介绍，法国斗牛犬等大型政府禁养犬还在正常销售，不过现在店里没有活体，需要客户在网上看好下定，第二天再来提狗，“放在袋子里，不被人看到就好了。”

但不管禁犬还是非禁犬，狗主是否按规定时间遛狗，只要是出现在户外的狗，似乎都成了城管看不得的眼中钉。

叶小白去年就为小熊办好了狗证，亦遵循政府的遛狗时间、方式要求，可整治的第二天晚上，她和妈妈刚牵着狗走出小区，就被各自间距100米的三个城管前后劝离。

“现在不让遛，快抱走。”

“7点以后还不让？狗都憋死了。”

“让，但是今晚有检查，你们把狗带走吧。”

“什么检查？”

“领导说有检查，我也不知道。”

出事，整治；再出事，再整治

行动亚洲动物保护团队中国区事务总监张媛媛直言，养犬不是靠一纸文书来规定，政策制定者要研究学习，而不是凭喜好，这样的整治不是想解决问题，而是激化矛盾。

但这并非杭州市的第一次养犬整治运动了，甚至不是2018年第一次。

在两个月前，杭州市一女性网络红人与母亲遛狗不牵绳，其饲养的禁养犬只法国斗牛犬猛扑向一名正与丈夫牵狗散步的孕妇，双方继而爆发争吵，并产生肢体冲突，引发孕妇流产征兆。警方将母亲行政拘留，网络上也掀起一大波讨伐狗主的声浪。

4天后，杭州市城管委在全市范围内组织开展犬类专项整治。据政府的宣传资料，当天共检查了70个小区，暂扣犬只106条，劝导不文明养犬行为238起，立案查处了15起，发放文明养犬宣传资料1500份。

那次整治刚刚告一段落，11月便又爆出了因狗而生的暴力事件，于是又酿化了这一次的整治。

出事，整治，再出事，再整治。事实上，《杭州市限制养犬规定》在2004年就已发布，但总是执行不到日常里。

此外，大型政治活动也被认为是整治犬类的重要原因。2016年9月，杭州举办G20领导人峰会，满城打狗的流言传得到处都是；西安同理，为给2018年大西安春游季活动提供安全保障，西安警方从3月起开展了为期一个月的联合整治；和杭州同样隶属于浙江省的舟山市为创建全国文明城市，自2018年9月起，要求外出遛狗一定要牵狗绳，否则视为流浪狗收捕。

若梳理运动式限狗的起点，源于狂犬病高发的20世纪80年代。据中国卫生部统计，80年代年均狂犬病报告死亡数达5537人，1981年死亡7037人，是建国以来最高。

为应对疫情，卫生部等四部门在1980年11月18日发布《家犬管理条例》，禁止在城市及近郊养犬，发现可疑病犬要立即捕杀，凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任。这一条例至今尚未被废止。

29年后，卫生部亦反思道，每当狂犬病疫情上升，国家及各级政府就重视狂犬病的防治，通过灭犬等措施使狂犬病疫情得到一定程度的控制。但由于缺乏狂犬病防治长效机制，每当疫情回落，一些地方就会放松防治工作，疫情便再度上升。

至今，狂犬病仍是中国第三大传染病死因，死亡人数仅次于艾滋病和肺结核。为响应世界卫生组织的计划，2030年在全球范围内结束狂犬病造成人类死亡，这个世界上排名第二的狂犬病高发国家已经许下豪言，于2025年实现零狂犬病。

养犬法规为何成为“僵尸”条例

在2018年草拟《人类伴侣动物保护法（草案）》的浙江财政大学法学院钱叶芳教授曾对媒体表示，中国人犬矛盾是立法不科学、执法不严格的矛盾，整治终将导致治标不治本。

以天津市为例，在发布于1995年的《天津市养犬管理条例》中，每养一只犬第一年缴纳登记费5000元；从第二年起，每年缴纳年度注册费2000元——而当年天津市的年社会平均工资仅为6504元。若按此条文来执行，居民养犬要支付的金额是其将近一年的收入，必将导致限养规定成了一纸空文。

事实也的确如此。端传媒记者搜索中国各个城市的犬只登记情况发现，以江苏省无锡市为例，自1994年犬类管理规定出台至2002年底，城区仅70余只犬登记注册，而据统计该市犬类总数为3.8万余条。

南京东南大学于立深教授梳理了100件养犬地方性法规和29件规章后发现，中国各个城市所制定的养犬管理规范，均体现了限制养犬的立法精神，把动物看成重要的治安问题。为了达到限制养犬的目的，绝大多数城市采取高收费高门槛设定养犬条件的手段，以价格杠杆限制市民养犬的动机。

尽管进入21世纪后，各市开始陆续降低收费，比如天津市在2005年将登记费修订为第一年度1000元，以后每年度500元。但是普遍的高门槛还在，具有本市户口或者居住证、有独户居住条件是其中最大的拦路虎。

大城市居不易。在上海、杭州、天津等大城市，外来人口申请居住证要六个月之后才能到手，与人合租也是最现实的选择，不少人空有养狗的意愿，却被古板的规定条文认定为没有养狗的能力。

解决方法倒也简单，“你去找个有户口或者居住证的朋友帮你办狗证就行了”，当端传媒记者来到杭州市下城区犬证办理中心咨询时，被工作人员如是告知。

不仅养狗者难以执行规定，执法者也很难做到。以广州为例，据2009年7月1日起施行的《广州市养犬管理条例》，公安机关对违规养犬人的处罚程序如下：把违规养犬人和犬只带回派出所、做笔录和取证、举行听证、申请法院强制执行……内地新闻杂志《瞭望》新闻周刊报导，一套程序走下来至少两周，出动十几个民警。而一般情况下，每个社区只有1至3名民警，要负责辖区联防队伍管理，处理居民求助和所有突发治安事件，根本顾不上违法养犬这样的“小事”。

对于狂犬疫情也是同样。一些城市养犬管理条例规定，“发现疑似患有狂犬病或者其他严重人畜共患传染性疫病的，相关单位应立即报告，但关于’疑似’的判断标准没有提供。”深圳市城市管理行政执法监察支队的管声俊说。

法规总在空转，2006年发布的《深圳养犬管理条例》甚至被2014年深圳市人大评为六大“僵尸”条例之一。

执行太过困难，纵有规定，也是朝令夕止。2009年，东北的黑河市要求城区禁止养犬，一经发现对所养犬只一律捕杀，遭到民间强烈抵制后，打狗队被解散，禁令不了了之。2011年，广东江门提出同样禁令，因引起广泛争议，禁养令实施9天后被取消。

而众多尚未立法的中小城市，更是无法可依。广东省中山市在2004年曾出台《中山市犬类管理实施办法》，其中明确规定中心城区禁止养狗。自2008年该办法被废止后，至今仍未就养犬管理正式出台任何地方性法规。

于立深教授向端传媒记者预测，日后立法将越来越多，2015年《中华人民共和国立法法》明确了立法权限后，有权限的市都可能出台相关养犬法规。此外，类似于交通问题，在城镇化带来居民空间冲突的背景下，人狗矛盾也将越来越突出。

将养狗也纳入到社会信用体系当中

中国各地的养犬管理条例大多规定：由公安、城管、工商、卫生防疫、畜牧兽医等多个行政管理部门联合管理。但谁都管，也就意味着谁都不管。

北京市社会科学院城市问题研究所的柴浩放博士发现，现实中普遍存在“多个部门管不好一条犬”的问题，当面对涉及环境卫生的不文明养犬行为时，城管、环卫部门要么难以界定责任者，要么无执法权；公安作为养犬管理的主要部门，又无暇顾及轻微的不文明行为。

广州市公安局番禺区分局的冯振明回忆道，2013年，广州市某区养犬管理办公室在日常巡查中发现，某宠物店存在擅自购买低价劣质疫苗替代高品质疫苗蒙骗犬主的行为。鉴于情况的严重性，区养犬办公室拟对该宠物店进行行政处罚，但协调相关的工商、畜牧兽医、食药监等部门后，发现居然没有一个部门有处置措施。

具体的人力、财力投入更是限制执法的重要原因。

数年前，杭州金毛主人刘先生就曾向相关城管人员询问，是否需要为自己的豆豆办理犬证，城管说不必，如有需要会统一通知。然后再无消息，直至本次整治。

刘先生所属的余杭区五常街道的城管人员表示，自己的中队人力紧缺，只能把更多精力放在查处违章建筑、拆迁等业务上，不像主城区城管能到小区宣传巡逻。

“养犬管理需要熟悉犬类品种及习性等相关的专业知识才能正确处理犬类管理过程中出现的各种问题，但目前各城市大都未建立养犬管理专业化队伍，养犬管理停留在执法业务层面，偏离技术业务层面，”深圳市城市管理行政执法监察支队的管声俊说。

运动式执法行不通，山东济南提出了类似驾照扣分制的解决思路。对于犬只扰民、遛狗不栓绳、不携带犬证犬牌等行为，第一次扣3分，第二次扣6分。扣满12分，犬只将被没收，犬主人学习济南市养犬管理条例并通过考试后，才可将犬只带走。

在江苏省苏州、宿迁等地，地方政府还使出了社会信用体系这一“武器”。在2020年前全面推行社会信用体系的背景之下，养犬者受到三次以上行政处罚的，会被计入社会信用体系，在贷款、考公务员、提拔晋升等方面都将受到影响。这是在立法和执法层面双双失效之后，城市管理者所能想到的最新的办法。

那么杭州的这次整治呢？“我们已经连续两周周末加班了，下周就不一定了，估计高峰快过去了，”在下城区犬证办理中心，被从其他部门临时抽调而来的工作人员摆了摆手。