资源换基建：在刚果金的工地，看懂“中国模式”

“以前这边很多路都是比利时人修的，‘小卡’上台后，才引入了中国公司。”11月的金沙萨，雨季将尽，热带气候重新烦躁起来。在刚果金首都金沙萨西南角的这片工地上，中国工程师小陈（化名）戴着草帽，橙色安全服上印着中铁八局的缩写。这是他在刚果金的第七年，七年来，他一直供职于中国铁路工程总公司（下称中铁），投身基建工程。

工地离市中心只有10多公里，但中间隔着一段极其拥堵的路。靠近工地的十字路口原本就狭窄，大型卡车、破旧大巴、私家车和自行车、人群、路边摊贩挤在一起，没有秩序可言，焦灼的太阳下，喇叭和叫骂声推不动堵死的车龙——仿佛是这个国家的缩影，百废待兴、却又举步维艰。

刚果金是非洲第二大国，位于撒哈拉沙漠以南，坐拥刚果盆地雨林，在地图上常是一片绿色。从黄金、钻石到铜、钴，矿产资源极为丰富，也因此战乱不断。刚果金1960年从比利时独立，随后陷入导致数百万人死亡的内战，要到2006年战争结束之后，才开始有相对正常的国家建设。过去十年间，首都人口从40万暴增到900万，翻了二十多倍，市政建设极度缺乏。

“我们修的这条路看起来不起眼，其实是很重要的政绩工程，总统过问、省长视察，原本一年的工期，我们四个月就修好了，这就是‘中国速度’。”小陈指了指平时用的皮卡说，“我们这次是‘五大工程’的人。”皮卡的车门上漆了一个标志：交叉的中国国旗和刚果金国旗下，分别写着“中铁八局”（CREC-8）和“五大工程”（5-Chantiers）。

小陈老家在四川，今年30岁，来刚果金前还在中国修过高铁。在刚果金7多年，小陈被赤道的阳光晒得黝黑，操一口流利的当地土语，他说：“要不是华刚协议下的基建项目，刚果金政府已经很多年无法启动新的基建项目了。”

撒哈拉以南的“中国选项”

有无数种方法去追溯中国在非洲的故事，但过去十多年来，有一条线索无法躲开，那就是用资源换基建。

小陈口中的“小卡”，是刚果金现任总统卡比拉（Joseph Kabila Kabange），当地中国社区常用这个外号把他与前任总统区分开来。46岁的卡比拉在父亲、前任总统“老卡”遇刺后，带领“政党重建和发展人民党”在2006年和2011年两次赢得大选。

小卡执政的十年，最重要的政治承诺便是“五大工程”——从基建、医疗、教育、水电和住房五大工程做起，解决国民实际需求。但刚果金政府没有资金重建——刚果金是世界上最贫穷的国家之一，政府税收仅占国民生产总值的2.8%，这个数字在中国将近9.7%。

刚果金还欠有131亿美金外债，由于谎报预算以及缺失包括透明度在内的“结构性措施”，IMF（国际货币基金组织）2006年3月提前中止减少贫困和发展设施计划，仅提供不足2亿美金的紧急援助；而为发达国家协调双边发展资金的巴黎俱乐部（Paris Club）随后也因此拒绝提供贷款。

在非洲，这种状况并不少见，毗邻刚果金的安哥拉，就在早几年遇到过极为相似的危机。当时安哥拉找到一个“中国选项”，后来被人们称为“安哥拉模式”：中方不仅对安哥拉提供建设力量，还向安哥拉提出融资方案。这一系列举措让急需为“五大工程”寻觅资金的刚果金政府看到希望。

有无数种方法去追溯中国在非洲的故事，但过去十多年来，有一条线索无法躲开，那就是用资源换基建。据世界银行研究，非洲每年需要930亿美元来填补基础设施缺口。随着私人投资的大比例增加，来自多边及经合组织（OECD）发展委员会的“官方发展融资”（Official Development Finance）的重要性降低，中国成为非洲基建资金的主要双边来源。

很多研究者都试图在历史上找到“资源资助基建”（Resource Financed Infrastructure）的痕迹，著名中非关系学者布罗蒂格姆（Deborah Brautigam）称，1970年代在日本与中国的长期贸易协定中，就有过类似印迹。但只有在21世纪初的安哥拉，这个模式的两个支点——基础设施和自然资源——才第一次找到完美的供需关系：能搞基建的国家，拥有低成本、高效率的优势；需要基建的国家坐拥资源，可以偿还基建费用。

不难理解这个“天作之合”，中国国内干地热火朝天的工程队们，在1999年第一次接到“走出去”的战略指令，国企瞬息展开了“国际化”的志向、跃跃待试；安哥拉则在2002年刚刚结束三十年内战，急需重建，但因为无法满足各种附加条款，无法得到西方国家提供的资金。安哥拉于是决定用石油作为支付手段，欢迎中国基建队伍到来。

2003年，中国进出口银行与安哥拉财政部签订框架协议，中方从2004年起向安方提供一笔价值20亿美元的贷款，将全部用于基础建设工程，其中70%的项目必须由中国企业承建；安哥拉则以石油出口支付贷款。这个模式之后被一边实践，一边复制，如今，中国已经与十多个非洲国家签订了类似协议。

2007年，在刚果金成立的“华刚矿业”（Sicomines）也沿用这一模式，成为中国在非洲投资最大的非能源类项目。“华刚矿业”由中国中铁和中国水电组成的中方财团与刚果金国有的刚果矿业总公司共同设立，是一家国际矿业公司。2009年10月中刚双方最终确定协议：中方出资60亿美金，一半用于公共基础建设，一半用于矿业开发；作为交换，刚果金政府将两份采矿许可交给华刚，用于铜矿和钴矿的开采（刚果矿业总公司持有其中32%的股份），中方60亿美金的投入由中国进出口银行负责融资，从矿业获得的收益中偿还。工程师小陈在金沙萨修的这段路，正属于华刚协议下的基建项目。

被“挤出去”的央企

华刚协议一开始引来各方担忧，国际非政府组织“全球见证”（Global Witness）2011年发布报告，列出详尽质询，其中包括协议透明度问题，交易引发的社会、环保问题，基建项目规划不清致使项目实施低效等问题。全球见证还请第三方估算出，华刚矿场可能带来的总收入将高达400亿到甚至1200亿美金，这份巨大的回报却无法最大程度惠及刚果。

观察者们未能料及，对于中方而言，这份协议也并不尽是低风险、高回报。华刚在开发矿区的过程中遇到了极大阻力。就职于上海外国语大学“中国海外利益研究中心”的经济学博士汪段泳，分别在2011年和2016年在刚果金就华刚项目做田野调查。据他了解，华刚协议的谈判过程只有44天：“极其高效，也意味着有瑕疵，很多基础资料都没有搞清楚，项目就赶紧拿下来了。”

其中一个重要的问题就是基础勘探不足，汪段泳说当时刚果金方面提交的资料是1960、1970年代比利时留下的，而那之后矿坑已经被开采多年，有近两百米深，后来矿坑还被遗弃、荒废了一段时间，致使“两个坑里有1.6亿立方米的积水，单单排水就要花费2亿美金。”

困难远不止采矿，还有极其缺乏的电力、基础建设，以及动乱的政局——根据世界银行“经商便利度”排行，刚果金在全球190个国家中排名179。尽管有来自刚果金政府背书，华刚一样要面对现实。汪段泳说：“我2011年在华刚矿区调查时，路已经修下去了，但矿是一吨都没开出来。”刚方和中方都发出了不满的声音，2012年，中国进出口银行甚至一度停止支付款项。

主持华刚项目的中企团队并非主没有预知风险的能力，发起者中铁一直凭低利润活跃在非洲基建承包行业，更早有扩张进入资源产业的野心。汪段泳认为：“不是因为他们不了解风险，而是不管有没有风险都要出去，因为留在国内的风险更高。”

“与其说几家央企大佬是‘走出去’，不如说他们是被‘挤出去’的。”

作为全球最大的基建企业之一，中铁特别建立资源部门，从巴西、智利、秘鲁一路寻找资源到刚果金。这种用投资项目换资源的做法，可以在中国另一项战略中找到影子，那便是与“走出去”几乎同时出现的“西部大开发”——在内蒙古自治区的鄂尔多斯市，便曾有汽车企业用投资项目换取当地政府以行政方式划分的煤矿资源。

英国环境类专业媒体《中外对话》上的评论文章诘问：“中国如果在国内西部的投资尚且难以通过政策调节与行政干预避免‘资源诅咒’，如何让人相信它在非洲的投资将为非洲带来良性发展？”

这个问题不难回答：“发展非洲”本就不是国企远赴这片大陆进行高风险投资的目的。而中外主流媒体中常见的“中国崛起”、以掠夺资源为目的的“新殖民主义”、“中国模式输出”等话语，可能也漏掉了另一层重要背景，那便是“央企重组”。

2003年，国务院直属特设机构“国有资产监督管理委员会”（简称国资委）设立，首任国资委主任李蓉融要求在2010年前将央企数量缩减至100家以内。李蓉融2010年退休，他的目标在2017年达成，央企数量从最高峰时的196家减少到如今的99家，各家央企承受的压力可想而知。李蓉融曾有一句著名的警告：“三年之内（央企）要做到行业前三，否则国资委给你们找婆家。”在华刚矿业中占股30%的中国水电，就被重组成为中国电力建设集团的一部分。

在中国，央企的重要性综合体现在政治、社会和经济多个层面，事关执政合法性，而非单纯的经济增长。自上而下强力实施的缩减目标，并非意在削弱国企，而是为了提升剩下企业的市场影响力。但要做到这一点并不容易，尤其是在资产专用性极强的基建产业，在重组压力下，如同汪段泳所说：“与其说几家央企大佬是‘走出去’，不如说他们是被‘挤出去’的。”

美国康奈尔大学博士候选人张友谊专攻国企在发展中国家项目的政治风险分析，在2016年走访刚果金。他认为在国企海外的拓展中，盈利并非单一目的，项目的影响力和规模更为重要，“这跟企业在行业中的排序以及管理人员的晋升机制挂钩。”

急于走出国门、寻求新项目的中国基建队伍，同时走进了另一个逐渐成形的叙事——它一边宣告西方在非洲半个多世纪以来各类援助的失败，一边反思，基础建设如果没有有效运营和维护，无法真正助益地方经济。在这层叙事中，中国模式，带着混乱的颜色。

混合的“中国特色”

值得追问的是谁赢了，赢了多少，谁没有赢，又有谁失去了什么？更关键的还在于，那些有权力下赌注的玩家们，动用的是谁的风险？

“金沙萨50周年医院”是华刚协议第一批基建项目之一，造价9987万美金，主要修缮了比利时殖民时期留下的医院。这座2014年修成的医院，占地大而整洁，门诊楼前有大块干净的草坪。门诊大厅搁着用中文标示的医院规划图，等候区内空无一人。刚刚大学毕业的前台摩西（Moses）看到记者是华人，兴奋地打听矿区的工作机会。

50周年医院现在被一家印度私人诊所承包，但问诊一次5美金的价格，吓走了大多当地人。摩西说：“医院每天大概接待100多位病人，大部分房间都是空的，电梯空调坏了也没人修。”他苦笑着解释，设备都是从中国进口，说明书都是中文的，没人懂得如何修。

来自金沙萨的罗伯特（Robert Mbongo）是一名刚果金基建工程师，他曾为中国工程队工作，也曾为刚果金政府监理审核过中国基建项目。他认为医院项目已经完成得很好，质量问题更多出现在公路项目上，他说：“如果给日本修的路打85分的话，我会给中国修的路打65分——中国人做工程非常快，他们有很多原材料，但他们带过来的设备有时很容易生锈、腐坏，比如该涂防水涂层的地方却用了普通涂料。”2014年底，刚果金的一家机构“非洲捍卫人权协会”（ASADHO）全面调查了华刚协议下的基建项目，从预算、质量和监理等方面对基建项目提出质疑。

不过，罗伯特试图给质量问题提供另一层解释：“日本修的是援助项目，中国修的路都不是来自经济援助的项目。”既然是商业项目，节约成本更为理所当然。生活在金沙萨的一位记者朱尼尔则觉得，更应受到指责的是刚果金政府，“政府可能对人们承诺了要造10条质量很好的路，但为了节约成本，政府在中国工程公司面前，会说不如只建3条好路，7条中等质量道路吧。”

如果的确存在“中国模式”，它一定会包含“灵活性”，或者说，在追求利益的过程中，谨遵“客户”需求。虽然中国在非洲进行基建项目，大多情况下并不认为自己是“援建项目”，可类似华刚协议这样的“资源换基建”项目，往往混合着援助、投资与贸易的性质。

一位熟悉中刚基础设施建设协议的人士告诉端传媒说：“原则上来讲，华刚不是援建项目，是刚果金政府和中国企业联合起来的资源换项目，当时有一个考虑，中国体系内的一些企业，也可以过来做一些事，事实证明，这个效果很好。”

根据全球见证的调查，在华刚协议中，由中国进出口银行提供的30亿美金贷款，将按固定利率4.4%偿还；而按照经合组织发展委员会的定义，这笔低利率的贷款完全符合“官方发展援助”。2016年，一间来自美国威廉玛丽学院的实验室“AidData”利用各种外围数据库，得出结论说，中国在2000年到2014年的对外援助总体金额快赶上美国——但中国商务部马上站出来说该数据混淆了援助与其他商业性质的投资。

尽管外界常常将国企与中国政府的策略牵连在一起，但例如华刚协议这样的混合模式，更强的驱动力，是中国企业从承建基建项目到资源开采的“双赢”：利用矿产资源可能的盈利，继续为央企在非洲提供做基建的可能。真正需要承担风险的其实是为这些项目融资的中国银行，事实上，中国自2000年来就一直有政策，免除部分最不发达国家逾期未还的贷款，这样的做法会将部分贷款变为援助。当然，更多时候，这些国家会用本国的资源、港口、海域等的控制权移交给中国用来还贷。

双赢赢了谁

小陈暂时没有离开刚果金的打算，他想攒钱回国生活，他说：“像我这样待了七、八年的，大多是穷人家的孩子，很多人四十多岁回国的时候，老婆、房子都没有。”他按天给工地上百来位工人付工资，做得好的每个月能拿到150美金。中国公司提供的这种短期的支付方式，在刚果金这样通货膨胀严重的地方，用记者朱尼尔的话说：“让工人们更有安全感。”

可是，原本便是宣言大过行动的“五大工程”，前途未卜。已经执政十年却让国家深陷腐败泥潭的卡比拉，面临越发强烈的反对声，他不愿放手权力，正在想方设法改变选举程序，延期大选、以期有再度连任的可能。

即便中国承诺的30亿美金基建投资都到位，对于面积近新疆1.5倍、拥有近8000万人口、绝大多数人口生活在贫困线下的刚果金而言，也是杯水车薪。截至2017年3月，华刚协议下的在刚果金基建投资累计8.76亿，道路修建工程233公里，建筑物9万多平方米——仅记者走访的一间医院、一条路，就耗资一个多亿。

另一边，随着铜价和钴价的回暖，华刚矿业2016年初正式投产，2017年全年净利润突破20亿元人民币，公司还与刚果金政府谈判改变了 “先还基建项目款再股东分红”的条款，实现了股东提前分红。

在述说“中国在非洲”的故事时，中国和非洲国家官方最常用的是“双赢”，值得追问的是谁赢了，赢了多少，谁没有赢，又有谁失去了什么？更关键的还在于，那些有权力下赌注的玩家们，动用的是谁的风险？