要中国，还是印度？尼泊尔选举结果牵动南亚局势

喜马拉雅山上的小国，尼泊尔，因其地理位置，而在政治、经济与社会各层面不可避免地受到印度与中国的影响。两大强权夹缝中生存的尼泊尔，注定在亲中与亲印之间反覆摇摆，如何在中印关系长期不睦的战略格局下维持平衡，是尼泊尔一直以来的重要课题。

2017年底，尼泊尔举行有史以来最大的民主选举，分别在11月26日和12月7日进行两阶段投票。选举结果显示，亲中国的“新左派联盟”大胜，在联邦议会和省级议会中拿下三分之二的多数席次，原总理夏尔马·奥利（K. P. Sharma Oli）领导的共产党可望成为下届总理。然而，由于奥利过往执政时亲中、反印的立场鲜明，预料尼泊尔往后将靠拢中国，以减少过往对印度的高度依赖。

新左派联盟来势汹汹 反印情绪发酵

尼泊尔此次大选普遍被外界视为是“要中国？还是要印度？”的信任投票。尼泊尔为全世界最年轻的民主国家之一，直到2008年，议会方废除君主制，改为民主共和制。此后，尼泊尔政坛便由尼泊尔国民大会党（Nepali National Congress, NC）、尼泊尔共产党联合马列（United Marxist Leninist, UML）与尼泊尔共产党毛派（Maoist United Center, Maoist）轮流执政。

随着大选结果出炉，也意味着这场在喜马拉雅山上的“龙（中国）象（印度）之争”，似乎目前是中国略胜一筹。

基本上，尼泊尔国民大会党较亲印度，而尼泊尔共产党（联合马列与毛派）较亲中国。后者差异在于，联合马列为体制内温和左派，毛派则是体制外激进左派，随着大选结果出炉，也意味着这场在喜马拉雅山上的“龙（中国）象（印度）之争”，似乎目前是中国略胜一筹。

事实上，尼泊尔是南亚地区唯一和印度有开放边界安排的国家。换言之，两国人民与货物可以自由往来，并在对方境内置产与经商。由于尼泊尔位处在喜马拉雅山南向山麓，使其对外贸易先天上较依赖南方的印度，而非北方高耸山岳阻隔的中国。除了经济之外，尼泊尔也是印度以外唯一以印度教为主要宗教信仰的国家，故尼印在社会文化上的交流非常密切。

虽然尼印关系有许多先天上的优势，但尼泊尔国内动荡的政局、山地与平原的族群矛盾与跨境水资源分配等问题，让尼印关系的一手好牌逐渐打坏。尼泊尔共产党便是因为上述种种矛盾，催化民众的“反印度”情绪，进而取得进驻加德满都的门票。

在此次竞选过程中，是由尼泊尔共产党整合后的新左派联盟获胜。其致胜关键有二：第一，主张将尼泊尔的繁荣与发展列为优先选项，强调国家稳定对经济成长与发展基础建设的重要性；同时，也强调更公平的经济分配。

第二，诉诸“反印度”民族主义情绪，指控印度长期干涉尼泊尔政局。新左派联盟有个具体的例子可以论证这项指控：2015年9月，印度不满尼泊尔新宪法中的部分条款，即对尼泊尔实施经济封锁，重创尼泊尔因地震后便孱弱的经济，进而引起当地民众的反印情绪。尼泊尔共产党抓住这一点，进一步批评国民大会党在当年危机中没有捍卫尼泊尔的权益，指控国民大会党背后有印度撑腰。

印度为何要对尼泊尔实施经济封锁？一切要从尼泊尔2015年通过的新宪法开始说起。

从未自地震中复甦 “新宪危机”与印度的经济封锁

2015年4月，尼泊尔发生有史以来最严重的大地震，重创尼泊尔，连首都加德满都也灾情惨重，近9,000人因此丧失生命，数十万间房屋倒塌。同年9月，尼泊尔通过耗费数年终于协商完成的新宪法。然而，印度认为该宪法并未保障与平等对待尼国境内的少数民族，尤其是南部平原地区与印度关系紧密的马德西族（Madhesi）。这些少数民族认为新宪法刻意稀释其权益与影响力，遂在新宪法公布之后开始暴动并爆发流血冲突。由于这些冲突爆发在尼印交界的关口，因而引发印度当局的高度关注。

接着，印度以“尼印边界安全情势紧张”为由，收紧两国关口的检查，刻意不放行运送燃油与生活日常用品（如药品、建筑材料等）的卡车通关，造成严重依赖印度补给的尼泊尔立刻面临能源与民生用品短缺的危机，成千上万在地震中失去家园的人只能住在寒冷的铁皮棚里。在安全情势紧张为由的背后，外界普遍深信，这是印度对于尼泊尔逐渐靠拢中国的惩罚。

须先知道的是，尼泊尔长期在经贸上高度依赖印度。印度不仅是尼泊尔最大的进口国，也是最大的贸易伙伴，远远超过排名第二的中国。根据统计，2016年尼印的贸易总额约49亿美元，约占尼泊尔当年度贸易总额（约72亿美元）的三分之二（67.6%）。而同年度，尼中的贸易总额约8亿美元，占比约12.2%，远不及于印度。若从近六年的变化看来，从2011年起，尼泊尔对印度的经贸依赖度均在65%上下徘徊，而对中国的经贸依赖度则在10%上下。

若从商品来看，尼泊尔2016年从印度进口前六大产品与占比依序是石油（16.8%）、车辆（16.3%）、钢铁（11.2%）、机械设备（8.1%）、谷物（6.3%）、医药品（4.1%）。从2009年到2016年，石油一直是尼泊尔从印度进口产品上的最大宗。但从下图可以看见，2015年石油进口金额如自由落体般地坠落，从2014年约14亿美元跌至2015年约8亿美元，此时间点刚好就是印度对尼泊尔施加经济封锁的时间。除了石油之外，其他主要进口品在2015年均些微下滑。

尼泊尔民众对印度感到愤怒与不安，纷纷在推特上发#Backoffindia（印度退后）的标签，要印度不要干涉尼泊尔内政。

事实上，当时尼泊尔仍未完全从年初的大地震中复甦，随即而来的经济封锁所导致的能源危机，反而让孱弱不堪的经济更加雪上加霜。面对此番严峻情势，尼泊尔民众对印度感到愤怒与不安，纷纷在推特上发#Backoffindia（印度退后）的标签，要印度不要干涉尼泊尔内政。尼泊尔工业部部长马哈什（Mahesh Basnet）更炮轰印度这是“非正式的经济制裁”。最后，尼泊尔总理在新宪危机中因无法取得朝野共识而下台，并在后续大举中输给亲中的奥利。从后续发展来看，虽然印度透过经济封锁换掉自己不喜欢的总理，却让更加反印的奥利上台，可谓得不偿失。

让尼印关系更加雪上加霜的，是2017年底大选甫结束，尼印之间最大的边境口岸－比尔甘杰－拉克奥尔（Birgunj-Raxaul）口岸爆发的边境封锁危机。边境附近的印度居民以水泥贸易危害健康为由，于12月25日开始封锁尼印边境来往运输的车辆。比尔甘杰－拉克奥尔口岸是印度向尼泊尔进行资本与原料输出的桥头堡，对于高度仰赖印度能源与物资需求补给的尼泊尔而言非常重要，外界普遍将此次危机视为印度对于尼泊尔亲中派胜利的惩罚。这让人产生似曾相似的既视感：从2015年到2017年，印度愈是想巩固自己的“前院”，就愈是把尼泊尔推向中国的怀抱。

尼中水坝案败部复活？恐敲响对印警钟

顺着这一波反印情绪上台的新左派联盟，预料将在外交上转向中国，寻求更多中国的奥援，来缓解对印度的不对称依赖。中国目前是尼泊尔第二大贸易伙伴、第二大进口国，虽然经贸依赖度和进口金额远不及印度，但仍呈现缓慢上升的趋势，中国与尼泊尔之间的经贸互动，无疑在逐渐升温。

测试尼中关系是否回温的试金石，即是尼中水坝案。奥利过去担任总理时，曾签署尼中水坝合约，由中国葛洲坝集团出资兴建在布达甘达基河（Budhi Gandaki River）中西部地区的水力发电站，造价约25亿美元。但在2017年11月被现任总理德乌帕（Sher Bahadur Deuba）以合约有瑕疵为由，取消这项合作开发案，外界普遍将此视为中国一带一路计划在南亚地区的重大挫败。

然而，此说法可能言之过早。因为亲中的新左派联盟在竞选期间喊出，一旦上台，就会恢复尼中水坝案，并大举开放中资进入，协助尼泊尔发展经济与基础建设。大选结果如今花落新左派联盟，是否将兑现选举承诺重启水坝案，将是往后尼中关系的一大看点。

尼中水坝案若重启，不仅意味着尼泊尔将在南亚地区继巴基斯坦、斯里兰卡和马尔地夫之后，成为一带一路的马前卒，也意味着印度将进一步失去尼泊尔。由于尼泊尔向来被印度视为其“前院”，自然不乐见尼泊尔向中国靠拢。从2015年到2017年，每一次的经济封锁，均大致反映了印度对尼泊尔逐渐靠向中国的焦虑与不安。

曾于2016年担任总理的奥利，执政期间亲中立场明显。2016年3月，奥利访中，正式表示支持中国的一带一路，同意对接各自的发展战略，并制订双边合作计划；2017年4月，尼中两国正式签署《一带一路合作备忘录》与《关于建设中尼跨境经济合作区谅解备忘录》，进一步为双边合作加温。

事实上，中国的一带一路在南亚地区有许多规划，例如已被奉为一带一路旗舰计划的“中巴经济走廊”，以及试图串连中国云南、缅甸、孟加拉和印度的“孟中印缅经济走廊”。此外，中国也企图购买一些具有战略价值的港口，目前已获得巴基斯坦瓜达尔港（Gwadar Port）与斯里兰卡汉班托塔港（Hambantota port）的经营权。2017年11月，中国也与马尔地夫缔结自由贸易协定（FTA），这是马尔地夫对外第一个国家别的自由贸易协定，马尔地夫“第一次”即给了中国，而非印度，态度至为明了。

一带一路在尼泊尔的规划，则是“中尼印经济走廊”。2015年4月，尼泊尔大地震期间，中国协助印度灾后重建；同时，中国提出“中尼印经走廊”的构想。2016年3月，奥利访中期间，中国表示尼泊尔可以成为中国和印度之间的友谊桥梁与枢纽。2017年5月16日，中国也接受尼泊尔基础建设与交通部长Ramesh Lekhak建议，开始兴建联结尼泊尔与中国边境的道路与铁路。

由于印度传统上将南亚与印度洋视为自己的势力范围，不容他国染指，故中国的一带一路在南亚地区步步进逼、攻城掠地，自然引起印度的高度紧张。在2017年5月一带一路国际合作高峰论坛前夕，印度发表正式声明，以中巴经济走廊侵犯印度主权为由，拒绝加入一带一路计划。接着，印度与同样对一带一路抱持戒心的日本，共同推动从印度洋到太平洋的“自由走廊”（Freedom Corridor），作为对一带一路的反制。总体来说，一带一路在南亚地区的规划凡涉及到印度，均窒碍难行。例如孟中印缅经济走廊与中尼印经济走廊均因印度对于一带一路的抗拒态度，而使其发展不如预期。

尼泊尔会是下一个斯里兰卡吗？

尼泊尔近期发展轨迹，让人想起另一个南亚国家，斯里兰卡。斯里兰卡于2009年结束自1983年以来与北部塔米尔之虎（Liberation Tigers of Tamil Eelam, LTTE）的内战。在内战期间，由于印度多次出手干涉，引起斯里兰卡当局的不满，2005年新上任的拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）转而靠拢中国，并获得中国大量的经济与军事援助，缓解对印度的过度依赖。

在长达十年的亲中政策存续期间（2005～2015），拉贾帕克萨几乎事事附和中国，包括一带一路计划，斯国首都可伦坡的港口城计划（Colombo Harbour City Project）与斯国南部的汉班托塔港均有中国参与。据估计，中国对斯国的贷款已高达40亿美元，然而，这些贷款利息并不算低，部份项目利息甚至超过6%。最后，斯国因无力偿还这些债务，而陷入庞大对中外债的泥淖。

2015年打着“反中”旗帜上台的斯里塞纳（Maithripala Sirisena）虽然立刻暂停与中国合作的可伦坡港口城计划，然庞大对中外债的压力使斯里兰卡最后仍被迫向中国的经济战略臣服，再度重启港口城。接着，斯里兰卡也将汉班托塔港及其附近土地租借给中国，租期长达99年；同年，中国以11.2亿美元取得该港口70%的股权。

中国反其道而行，不太以这些评估指标为依归，反而较从自身战略出发，决定是否核贷。

这些举措引起当地反弹声浪，有人痛批是“割地赔款”、“丧权辱国”，变相让斯里兰卡成为中国的殖民地，但斯国政府仍在今（2017）年12月9日正式将汉班托塔港的经营权移交给中国招商局集团。

诚如前述，中国提供的贷款并不是那么优惠，相比于世界银行、亚洲开发银行（ADB）或日本的政府开发援助（ODA）的低利息，中国贷款利息相对高昂。那为什么斯里兰卡与尼泊尔这些国家仍愿意接受中国贷款？

一个常见的情形，是双方高层的利益输送，也就是饱受外界批判的贪污与利益分赃；二来是其他关系人不愿意贷款给这些国家，不愿承担相对较高的风险。原则上，相关国际组织或国家在核准相关国际贷款案时，均有一套评估指标，先行审慎评估该国的政治与安全风险，以及未来的还款能力，再决定是否提供贷款。但中国反其道而行，不太以这些评估指标为依归，反而较从自身战略出发，决定是否核贷。反正，这些国家即便不接受中国贷款，也不会有其他机构或国家愿意提供贷款，因为他们不愿承担这些风险。最后，这些高风险国家只能接受中国贷款，别无他法，也难以拒绝。

这两者的命运看来或许有些相似：尼泊尔也在2006年结束与共产党毛派之间的内战，同意共组政府、分享权力来换取毛派走入体制内运作。此后，尼泊尔也在亲中与亲印之间来回摆荡。接着下一步，随着中国对尼泊尔的投资与贷款渐增，尼泊尔会不会也如斯里兰卡般，掉入对中外债的陷阱呢？这尚未能确定，但不能说全无风险。根据中国外交部统计，截至2016年10月，中国在尼国累计签订承包工程与劳务合作契约金额34.67亿美元，完成营业金额26.81亿美元。

总的来说，尼泊尔这个喜马拉雅山上的小国，因其地理位置而使其注定在亲印与亲中之间来回摆荡，多年来尼泊尔政治生态早已验证此一宿命。虽然随着新左派联盟的胜利，似乎也预告着尼泊尔将转向中国，但经济仍高度依赖印度的尼泊尔，似乎也不太可能与印度完全分手。或许应该说，尼泊尔期盼逐渐减少对印度的过度依赖，借以强化自身的主体性。然而，如何在中印之间达成平衡，也小心避免落入类似斯里兰卡的外债陷阱，将是尼泊尔当前的重要课题。

（作者为中华经济研究院台湾东协研究中心辅佐研究员。本文为作者个人立场，不代表研究中心立场。）