中企在缅发展输在哪？“高层路线”的教训

2010年，由军政府支持的登盛，领导联邦巩固与发展党赢得缅甸大选，并于次年2月4日获缅甸国会选出出任缅甸总统，缅甸国会时隔二十几年后再度召开。

虽然被指大选舞弊，但登盛政府还是迅速为缅甸社会带来新气象。2016年夏天笔者在若开邦皎漂访谈时，问到当地民众关于军政府和登盛政府的差别，一位民众回答道：“军政府时代一上街就要坐牢；登盛上台以后，皎漂地区出现了数十NGO组织，但再也没有人因为抗议油气管道项目而坐牢”。

作为一带一路沿线的重点国家，缅甸国内政治转型成为影响中国投资的最大变数。缅甸国内政治从2011年以来经历了由军政府向巩发党威权政府、再向多党竞争政体的巨变。

2011年以前缅甸是军政府统治时期，对内军政府控制政权，对外遭受西方国际制裁，中国是缅甸最主要的外资来源国，也是在国际上支持军政府的最重要大国。中缅两国高层政治纽带为中国大型投资项目创造可能性。 2011年以前，中国在缅投资相对安全，中国国企也大量进驻缅甸，相继进行了伊洛瓦底江大型水电站群、中缅油气管道、莱比瑭铜矿等大型项目。

2011年以后，缅甸开始政治多元化和自由化进程，反对党全民盟的政治影响力更加显著，民间社会和非政府组织在政治决策过程中的作用增强。西方各国针对缅甸的经济制裁也逐渐解除，缅甸外资来源多元化，对于中国的外资依赖也降低，为中国投资提供政治保障的意愿也降低。

由于此前中国投资被高度政治化，缅甸登盛政府在强大的国内政治压力下，搁置密松水电站、调查莱比瑭铜矿等，中国企业在缅投资遭遇空前困难，针对中资大型项目的抗议示威活动频发且代价大为降低。

2015年11月缅甸举行首次完全公平和竞争性选举后，缅甸实现了第一次政党轮替，民主进程大大推进，在基本维持国内政治稳定的前提下实现了政治转型。新执政党全民盟在执政后得到大多数民众的支持和拥护，在对华政策上也采取了相对稳健和务实的态度，主要体现在开启密松项目调查委员会、昂山素季将中国作为东盟外首访国家等。

但与此同时，全民盟政府延续了登盛政府任内的大国平衡和民意优先政策，对中国企业和项目继续采取拖延、搁置和消极应对等策略，导致许多大中型国有企业无法上马新项目。2011年到2016年中国在缅投资流量急剧减少，新加坡已经成为该阶段第一大流量国。西方国家在缅投资比重虽然仍然有限，但相比于2011年前已有显著成长。

缅甸外资政策的变化与中资企业的调试

随着政治自由化和外资来源的多元化，缅甸政府一改军政府时代外资政策，对外资管理日趋严格，并将对国际标准的追求提升到前所未有的高度。根据笔者和研究合作者、缅甸土地问题长期关注者Sue Mark博士近日在New Mandala刊登的China’s Economic Ascension: not a Race to the Bottom for Myanmar一文，转型以来的缅甸政府在外资管制框架上动作颇大。2012年缅甸环保部甫通过《环境保护法》，并于2014年公布细则，就在曼德勒二期工业园区得以应用，展现政府在投资领域贯彻环保标准的决心。

2016年1月，缅甸内阁通过新的、更为严苛的国家土地使用政策(National Land Use Policy)。土地问题往往是引起包括中资在内的外来投资争端的核心议题，新的国家土地使用政策规定了更为清晰的产权结构和赔偿标准，更有利于保障受影响群体的经济社会权利。

伴随缅政府的监管机制的，是一系列关注外资非政府组织的崛起，其中知名度较高的一家，是英国前驻缅甸大使Vicky Bowman牵头成立的缅甸企业责任中心(Myanmar Center for Responsible Business)。缅甸企业负责任中心致力于为资源开发领域的政府部门、企业和公民社会组织搭建议事平台，将国际投资良好示范案例引入缅甸，并为相关企业提供社会责任和社区沟通方面的咨询。

2015年1月，在缅甸企业责任中心主持的一次工作坊上，在缅经营多年、形象从坏变好的法国道达尔公司分享解决征地问题经验和申诉机制，并给公民社会组织与政府和企业对话的平台。

鉴于中国企业海外投资的具体实践，中国政府近年来对海外投资规范日趋重视。截止到2013年，中国政府已经发布了31份关于中国企业海外活动的社会和环境标准的指导性意见。虽然目前这些指导性意见并未得到强制执行，但已经纳入国有企业、特别是中央国有企业领导人的升迁考核标准体系中，这为提升国企海外活动标准创造了制度性激励。

更主要的是，因应缅甸政治自由化、社会多元化和监管体制严格化的趋势，处于困难中的中国企业、特别是大中型国有企业开始调整发展策略。

根据公开数据，经营莱比塘铜矿的万宝矿业，将每年利润2%投入社会公益，而中缅油气管道的主要投资方中石油，在缅已花费2000多万美元于企业社会责任上。

在缅甸政府的要求下，达贡山镍矿项目的开发方中国有色集团，加入采掘业透明度行动计划。密松水电站项目的中方业主国电投，自2011年密松项目搁置以来，与克钦邦当地政府、政党、宗教团体和移民村落保持密切沟通。中信建设领衔的中方联合体，已获得皎漂经济特区和深水港开发权。在投资项目最终敲定前，中方联合体开始与缅甸企业责任中心进行沟通，并在皎漂当地村落开展小额贷款项目和计划开展技术培训，以期获得当地民众的“社会执照”。中国企业正在逐渐内化社会责任和社会关系等概念，并努力以自身方式适应国际标准和缅方期待。

尽管缅甸民众对中国企业目前印象，与中国企业自身的期待仍有相当差距，但中国企业的调试和努力并非毫无成效。2016年12月中信集团组织在北京举办各利益攸关方协调会议，一名缅方人员与会后表示“这类协调会在五年前简直不敢想像”。

会上中信建设总部高层称，虽然缅甸的政治转型给中企带来巨大挑战，但中信会努力做最好的环境影响评估和社会影响评估，逐渐获得民众的支持。中国企业正在变得更加开放和透明。

笔者与清华大学博士候选人姚颖，曾在2017年4月-6月，针对近千名来自全缅50多个城镇的缅甸普通民众进行面访实验。实验结果显示，当中国企业将当地合作伙伴，从军方裙带企业换成一般民间企业、将社区发展策略从间接接触民众转变为直接面对民众，受访民众对商业项目的支持度会大幅提升，并且会外溢到一带一路产能合作等战略层面议题。

在高度政治化的困局下，中资企业只有继续走惠及民生和社区沟通的路线，才可以逐渐重建中资项目的民意基础。

当然，民盟政府上台以来，在外资管理领域的懒政怠政和相互推诿也给包括中资企业在内的所有外国企业带来新的挑战。民盟执政的第一财年吸引外资数量相对巩发党时期大幅减少，部分可以体现民盟政府的执政重点不在于扩大外资流量。可以预期的是，短期内外资在缅拓展空间有限，这客观上也给中资企业的自我调适创造时间窗口。

从缅甸缩影 看中国企业的海外路线

从21世纪初的中国走出去战略，到2013年以降的一带一路倡议，中国已经成为发展中世界外来资本的主要来源，在东道国能源、基建和制造业等领域扮演重要角色。2016年，对外投资已超过外国对中国投资，成为净对外投资国。

中国企业在东南亚、非洲和其他发展中地区的角色，也逐渐从配合援外项目、承包工程项目，向更高阶段的资本输出方转变，对当地社会的影响亦由浅入深、由点及面，甚至在某些经济体量较小的国家成为在地政治经济框架的焦点议题。随着西方资本相对疲软、一带一路倡议不断深入和亚投行等多元融资平台的建立，中国企业在发展中世界扮演的角色和发挥的影响，将更为吃重。

相比于美国、日本等传统对外投资大国，中国的对外投资有以下几个特点：第一，相对集中在发展中国家；第二，相对集中在能源和基础设施领域；第三，相对集中在国企。

正是基于这三大特点，中国对外投资的政治和安全风险要远高于欧美国家：首先，发展中国家容易发生政治安全危机，例如政变、政治转型、内战和族群冲突等；其次，能源和基础设施领域投资周期长、数量大，而且容易引起当地分配、拆迁和环境等问题，商业项目被政治化风险高；再次，国企有国家政策性银行资金支持、融资成本低，与私企相比对于投资的政治安全风险更不敏感，也更容易投资到风险较高的领域和地区。以上三个因素叠加，现阶段中国对外投资的政治安全风险系数较高，也更值得密切关注和审慎应对。

随着中国企业的全球化，有关中国海外项目的政治、社会和环境后果也成为媒体、学界和政策界关注的焦点话题。比较多语种信息平台，对中国企业往往褒贬不一。但较一致的观察是：中国企业特别是大中型中国国有企业，在海外开拓中比较依赖东道国政府，却比较忽视与其他政治和社会行为体的接触和互动。

这一方面是由于中国企业在中国国内“走高层路线”实践在海外的延伸，另一方面则是机械理解和执行中国长期奉行的不干涉他国内政原则，事实上变成只与东道国政府高层打交道。在权力资源高度集中、政治秩序高度稳定的情况下，中国企业的政府优先战略会获得一定成功。例如，目前，约70%的老挝水电站都由中企承建，中企在老挝的在建水电项目投资也已超过10亿美元，计划投资金额更是远超此数。

然而，一旦东道国出现权力资源分散和政治秩序变动的情况下，中国企业与东道国政府的密切联系反而会成为负资产。

上文提到的缅甸实例，泰国政局变动中的高铁项目进展迟缓，以及斯里兰卡政府换届后港口项目的变动，都证明高层政治联系在中长期反而加剧了投资项目的政治风险。

中国对外经济合作机制再反思

缅甸中国企业的路线调整说明，克服水土不服、适应当地环境后，企业对当地各种风险的应对和改善能力都有所提高。除了企业层面的调试，中国对外经济外交政策也可以更加灵活和务实。

相比其他西方大国，中国的使领馆规模相对较小，也严格遵循不干涉内政原则，半官方组织和民间组织几乎没有，针对缅甸等发展中国家的制度化学术交流也比较少。在涉及环境、社会责任、社区关系和政商关系等议题上，半官方组织、民间机构和学术研究机构是比使领馆更为恰当、而且更具有经验和专业能力的协调方。中国扶贫基金会自2015年在缅落地以来，已经在仰光、皎漂和曼德勒等多地开展助学金和志愿者活动，在重塑中国形象、丰富援助方式和配合投资项目方面正在发挥积极作用。

在一带一路的大棋局下，企业层面需要适应东道国政治经济机制的变迁，中国整体对外经济合作体制也有机会往前迈一大步。

(作者为康奈尔大学政治系博士候选人)

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