那时候的海只剩一摊死水。黑色的油污包覆住海，厚厚的油污，凝结住潮汐，“远远看外海还有浪花，但潮间带这里，一点浪潮也没有。”1977年，科威特籍油轮“布拉格号”不敌强劲的东北季风，搁浅在台湾基隆屿外海，1万5千吨的油污外漏，酿成史上最严重的搁浅油污事件，沙滩上的生灵，一夕灭绝。当年和老师一起赶到海边做污染调查的郑明修，至今仍记得那片一动也不动的黑色的海。
40年前的油污至今还在野柳女王头上留下一道污痕，“海边往下挖50公分，你还看得到黑色的油污。那一阵子大家都超怕附近基隆港士兵站岗时随手丢烟蒂，一丢就烧起来。”摇晃着手上厚厚一本当年做成的污染调查报告，现任中央研究院生物多样性研究中心研究员郑明修笑了笑。
今年3月10日“德祥台北”轮在新北市石门外海搁浅。这回轮到海洋大学环境生物与渔业科学系教授郑学渊带着学生来做污染调查。
每到东北季风吹拂的季节，就是石门与澎湖好发搁浅的旺季。每年10月到隔年3月，海洋大学的教授总是不时地望着海面，担心天候不佳的日子，搁浅便要发生。郑学渊揪了衣襟一把，“‘德翔台北’货轮搁浅前两天，我还在跟学生说：‘今年都没搁浅耶。’结果我乌鸦嘴，才刚讲完就出事！”
油污求偿不易
四面环海的台湾，过往有不计其数的搁浅事件，前环保署副署长邱文彦接受端传媒访问时分析，台湾总共有四大易搁浅地点：野柳、石门一带，垦丁外海，高雄港与澎湖。澎湖附近，甚至还有民国时期北洋海军的沈船。
北海岸搁浅事件频繁，“德翔台北”轮搁浅发生的头几天，邻近居民也迅速组成除污大队，协助现场清除油污。吸油棉、拦油索也都第一时间赶紧布下，避免污染扩散。“因油污而生活受到影响的居民，现在都很习惯，一有油污就带着口罩来协助清污。”邱文彦苦笑着说。而这可以说是台湾从1977年“布拉格号”事件至今，慢慢摸索出的紧急应变之道。
只是紧急处理暂告一段落后，邱文彦话锋一转，提起他对后续油污求偿的担忧。
1967年3月，赖比瑞亚（香港与中国译作利比里亚）籍油轮Torrey Canyon在英吉利海峡触礁，11万吨原油泄漏，污染面积高达700平方公里，英国东南与法国西北沿岸皆受到波及。这起事件促成了国际油污赔偿制度的建立，多年下来，国际上已逐步发展出《民事责任赔偿公约（International Convention on Civil Liability of Oil Pollution Damage，CLC，1992）》，订下漏油污染损害赔偿范围，包括：财产损失、渔业、海产养殖和环境损害等项目；且国际间已有“船东营运责任险（Protection & Indemnity Insurance，P&I）”，确保损害发生时会有一定的金钱补偿。
不过台湾的法令与国际仍有一段差距。2000年《海洋污染防治法》上路前，台湾对于搁浅油污的求偿只能以民事法律求偿，例如1977年的“布拉格号”搁浅，1万5千吨的原油泄漏后，北部沿岸与海域遭到严重伤害，在没有精确计算模式的情况下，渔业粗估损失高达10亿台币，但只能求偿到300万美金（约1亿台币）。
《海洋污染防治法》上路才一年，台湾南部垦丁外海发生“阿玛斯号”搁浅事件。当时行政院在搁浅后21天，才终于成立跨部会紧急应变小组，请研究人员前往勘验。但潮间带死亡的生物早已被潮汐冲走，无法记录到第一时间的生态冲击。
即便在《海洋污染防治法》施行后，台湾在油污损害求偿上，依旧跌跌撞撞。回顾2001年，当时《海洋污染防治法》上路才一年，台湾南部垦丁外海发生“阿玛斯号”搁浅事件。当时行政院在搁浅后21天，才终于成立跨部会紧急应变小组，请研究人员前往勘验。但潮间带死亡的生物早已被潮汐冲走，无法记录到第一时间的生态冲击。
随后环保署向“阿玛斯号”船主索赔生态损失约3亿5千万台币，但船方仅愿意赔偿1亿多元，双方协商不成，走入诉讼程序。彼时对于基础生态资源因为没有足够的研究，加上事发第一时间也未有研究人员前往现场勘验，因此对于生态损害难有有利的证据佐证。
2003年时任环保署长的郝龙斌，坚持主张跨海向船东保险公司所在地的挪威法院打官司，但两年后，挪威法院判决赔偿台湾953万台币；至于珊瑚复育费用、渔业复育费用、税收损失及观光收入损失等，因为缺乏基础资料，遭法院认为无足够证据证明、或认定该损失与油污间没有存在因果关系，因此未核准。另外台湾还得负担诉讼费用1千6百多万台币，一加一减，等于倒赔6百多万，被外界讥笑为“赔了夫人又折兵”。
原本环保署还打算继续上诉，但在评估上诉胜算不高后，决定达成和解，由船东赔偿3千4百万台币作为生态赔偿，并代付1千6百万的诉讼费用。
生态损失 三不管地带
“阿玛斯号”之后，“重大海洋油污紧急应变计划”诞生，明定了搁浅油污发生后的权责分工，执行清污、监测与复育等工作，例如农委会负责协助渔业与生态污染，环保署则作为后续求偿专责单位。并由环保署拨款1亿8千万台币用在“充实海洋污染防治紧急设备计划”。制度逐步建立，让搁浅油污发生后的财产损失、除污费用等大抵也都能依法顺利获得保险公司赔偿。
但看似权责分明的组织分工，实际上却是漏了一大块：“生态损失”落入了三不管地带。
谈起政府组织分工，邱文彦皱了皱眉头分析：如果从法规来看，专责渔业与生态损害的单位属农委会，但农委会底下掌管保育的林务局，过去偏重的是山林而非海洋，“且林务局管的是野生动物，那‘浮游生物’算不算野生动物？它管不管？那你说管海洋保护区的，农委会里就只有1人在做这件事，而且这人还不是专职负责生态业务；另一边环保署里管海洋污染的又只有3个人！要怎么管？”
各个单位的回应透露了一个共同的态度：面对油污侵害生态，唯一的解方便是委外调查污染程度后再求偿。但缺了基础生态调查，生态损失该如何评估？
但生态损害与生物调查，究竟该算谁的权责？端传媒记者在各政府机关之间问了一圈，得到如下回应：
林务局表示，除非是自然保护区，或是有保育的鲸豚类受到影响，才算林务局的。一般海岸油污造成生态损失，可能要问环保署。
环保署则是强调，油污的处理程序中，生态损害并非属于他们的权责，“我们是负责油污处理，还有后续诉讼。至于求偿中涉及渔业与生态损失的部分，则是等农委会的委托调查报告出炉后，再来讨论。”
另一个问题是和渔业息息相关的生物资源，但问及渔业署对于生物调查的态度，渔业署则是强调，搁浅发生后，就会委托学术单位进行调查，以利后续求偿，至于平时，渔业署仅有针对“渔获”数量做调查。
各个单位的回应透露了一个共同的态度：面对油污侵害生态，唯一的解方便是委外调查污染程度后再求偿。但缺了基础生态调查，生态损失该如何评估？对此曾经承接油污调查工作的郑学渊，以及海洋大学环境生物与渔业科学学系教授廖正信异口同声、无奈地说：“就只能依靠零星的学术调查来当背景资料。”
基础调查常过与不及
也因为面对广阔海洋，行政资源却相当有限，“结果我们对于海洋的认识很少，基础调查也常是‘过与不及’。”邱文彦举例，像是核电厂附近，为了环境影响评估需要，因此会有大型的海洋调查计划；或是国家公园的范围内，主政者对于某些物种情有独钟，就会成立相关的调查研究，“但这类调查往往无法延续，上面换人调查就中断。”至于全面的海洋资源基础调查，则是从来没有进行过。
由于平时没有基础生态调查，因此每一次搁浅油污，都像是“第一次”为污染地区做生态调查。“2008年同样在石门，‘晨曦号’搁浅，两百吨重油外泄。那时就是我去做生态调查的，在这之前那边根本没有做过调查。”郑明修说，缺乏基础调查做比对，因此生态污染就仅能以“污染后的现状”来评估损失。
“北海岸这边还好一点，因为有核一、核二厂。”廖正信解释，过去核一、核二厂每年都得为邻近海域做生态调查，“因为他们要抽海水冷却，也会排放高温的冷却水，就得调查这会不会影响邻近海域。”
加上核电厂抽取海水的取水口设有格栅，避免鱼虾蟹被吸入取水口中，而撞击栅栏的生物数量，正好成为邻近海域生物的抽样，有利于理解海域生态。“不过因为核电厂相关经费越来越少，现在都只做撞击栅栏的生物数量研究而已。”廖正信说道。而油污得依靠核电厂提供基础生态调查，不啻是一种黑色幽默。
更可笑的是，即便能与船主达成和解取得生态赔偿，“像‘晨曦号’后来有拿到钱，但却没用在生态复育上，因为我们的政府主张‘自然复育’，就是让它自己慢慢复原。”至于钱花在哪？廖正信笑了笑说，或许用在增设路灯上吧。
也因缺乏持续性的生态调查，让后续求偿总沦为“菜市场喊价”，相互杀价最终妥协到双方能够认同的数目，“有时船主还会和渔民先达成和解，付了一笔赔偿金，就当成他们有对生态损失做了补偿。后续我们再争取生态损害赔偿时，船主还会理直气壮的说他们已经赔过了。”谈起过去参与求偿的经验，郑学渊又气又无奈。
“海洋没有选票嘛，你知道农委会底下的‘农林渔牧’哪个产值最高吗？是渔业最高。但是比起农业，投注在渔业上的资源少了许多。因为农业里头有广大农民选票，海洋没有。”
而长期缺乏基础生态调查，追根究柢便是在行政组织上，海洋事务散落各部会间，而各部会各司其职，同时也画地自限，因此单单一个生态资料库，竟能十多年来毫无动静。拖延多年的海洋专责单位，总是只会在选举期间“只闻楼梯响”，选举过后却“不见人下来”，最后以“打折”的型态推出。目前行政院提出的“海洋委员会”版本中，底下仅有海巡署，等于是将海巡署改个名字，但权责功能换汤不换药，做的还是海上警察的工作。
郑学渊直言：“海洋没有选票嘛，你知道农委会底下的‘农林渔牧’哪个产值最高吗？是渔业最高。但是比起农业，投注在渔业上的资源少了许多。因为农业里头有广大农民选票，海洋没有。”
面对三、五年便发生一次的搁浅油污，邱文彦和郑学渊都建议，至少应该针对四大易搁浅热点进行基础生态调查，郑明修也认为，每10年就应该进行一次大规模调查，建立基础生态资料库；中间则是3年更新一次资料库。藉此对于油污伤害有更精确的掌握度，生态复育上也能有个参考座标。
除了需建立资料库以利求偿，2011年行政院研考会提出的政策建议书也提及，应比照《油污损害国际赔偿基金国际公约》，建立赔偿基金，来补偿损失和协助损害回复。只是依目前组织改造的状况来看，究竟能否有专责单位肩负起这项工程，答案恐怕并不乐观。
15年前的“阿玛斯号”如今还沉睡在垦丁海域，无疑是台湾长期忽略海洋事务所留下的一道疤痕。但15年过去，对于海洋的关注依旧不足。台湾陆地面积3万6千平方公里，海岸线1千5百多公里；周边可控制海域17万平方公里，蓝色海洋面积是陆域面积的5倍，但海洋始终无法受到重视，郑学渊感慨，“台湾哪里是‘海洋国家’，根本只是‘海鲜国家’。”
※本报导与台湾“环境资讯中心”共同策划、刊登
读者评论 0