【编者按】今日是台湾疫情三级警戒“微解封”的第一日。自5月15日实施三级警戒以来，“传统市场群聚人潮是否为防疫破口？”一直都是舆论讨论的焦点，随着台北农产运销公司拍卖市场与周边三大零批市场的疫情升温，争议更炽。网路上也可常常可见年轻子女抱怨“为何我从网路上给长辈买了满冰箱的菜，他们还是坚持要出门去传统市场？”
台湾露天传统市场的空间历史为何？它是否真为防疫之敌？它是否一定要关闭或转为室内才能符合“干净、卫生、进步”的原则？本文作者耙梳了台湾传统市场的演变历史，也对疫情下的阿姆斯特丹传统市场进行田野调查，希望为问题找出新的答案。
Covid-19新型冠状病毒肺炎在全球肆虐一年多来，经验与研究显示，病毒在户外空间的传播机率，远低于在室内密闭空间的传染，只要能够维持适当社交距离，在户外空间进行活动，病毒传染的风险低于室内活动。以此角度而言，台湾各地的露天传统市场，理论上是理想并具有韧性的公共购物环境：露天通风的摊位、在地新鲜的蔬果鱼肉、摊商与民众互相扶持的经济系统。
道理听来简单合逻辑，然而过去几周的台湾，特别是双北地区，市集拥挤画面依然令人担心是防疫破口，为何不能兼顾防疫与公共购物环境的维持？执行困难的原因是什么？
菜市场：常民生活与现代治理的百年难题
梳理台湾菜市场的治理历史，日治初期，环境脏乱、缺乏基础设施的市集被视为造成疫病与公共环境卫生威胁的源头之一。日本殖民政府在接管台湾的初期，将市场的公共卫生治理列为城市治理的重点之一。透过对摊贩收取卫生清洁费，一来掌握市场的基本概况，二来将收缴的经费投入下水道等公共环境卫生基础设施。基础环境治理进行若干年后，才着手将“市场”与“摊贩”两者分头管理，“市场”归经济建设与治理，非法摊贩的取缔则因涉及公共秩序维护，交由警察局管理。
战后光复乃至国民政府迁台后，政权转换连带社会秩序的重组，日治中末期逐渐上轨道的市场与摊贩管理暂时被搁置。另一方面，对初逃离来台的国民政府，如何迅速安置随政府迁移的上百万难民，是更重要的治理议题。种种原因下，相较于日本殖民政权，国民政府在迁台初期，相对默许居民以摊贩为业，在街头结市营生，管理相对宽松。这一段法律假期直到民国53年，随着都市计划法的修订，始将市场纳为都市计划公共设施必要之用地，地方政府得已根据其辖区内人口数与都市计划法，依法订立都市计划，在其中依都市计划法第42条与第46条，按邻里单位或居民分布情形，设置公共设施用地之市场用地，并建设公有市场。
从光复到都市计划法修订的期间，摊贩增加的数量已远远超过新建公有市场可以容纳的速度。早在1994年，殷宝宁便研究过台北市公有零售市场议题。她指出，公有市场长期设置不足的问题，相当程度是透过“摊贩作为非正式部门消费”来解决。甚至新建公有市场建筑兴建完成后，能容纳的摊位数，相比于在原地摆摊的摊贩数量，可说是僧多粥少。
为了保护公有市场内的合法摊贩，不管是当时的台湾省市场管理办法、后来的台湾省零售市场管理规则，亦或台北市摊贩管理条例，都明订在既有公有市场两百到三百公尺距离内，不得设置新市场，也不允许摊贩在市场周边摆摊。八零年代台湾经济起飞，政府更是“梦想”摊贩作为非正式经济劳动力会随经济成长逐渐回归正式劳动体系，台北市因此在民国74年后变停发摊贩证照，并将有照摊贩交由市场处管理，无证摊贩则由警察取缔。
此制度的转换表面上看起来，回到日治末期的管理分流。然而事实是，进不去室内公有零售市场的摊贩，并没有随着法规规定不准在新市场周围集结而就地解散。以台北市为例，在与现实妥协的状况下，“临时摊贩集中场”与其管理要点相应而生，使得在市场外营生的摊贩，得以透过自行组织管理委员会，依法向市场处申请开业许可。
“台北市临时摊贩集中场设置管理要点”明文记载，这些临时摊贩集中场得自理组织办公室、排水设备、照明设备、水电设备、共同处理台、消防设备、收缩遮阳雨棚，甚至男女用厕所、扩音设备、垃圾集中点等。政府虽得以补助路面整修与排水设施（第十二条），但也随时可以“因市政建设需要、环境变迁或公共利益之考量，得废止原核准设置处分之全部或一部，或变更临时摊贩集中场之范围”（第十五条）。“临时摊贩集中场”，在常民的语言里，就是延伸在街头的露天菜市场与夜市。这些菜市场没有明显的出入口，也没有稳定的合法地位，政府可以随时下一纸公文勒令解散，但事实上，大部分的“临时”菜市场，仍数十年如一日提供城市居民每日生活所需，摊贩日复一日在街头摆摊营生。
换句话说，这些长期存在街头的菜市场，在治理的视野里，是一种长期的“暂时存在”。由于是“临时”的安置，所以并没有太多的治理工具或人力的支持。举例来说，在台北市市场处的人员编制里，51名公有市场科的雇员，负责管理48个公有零售市场，工作内容包含管理规划、清洁到行销；反观26名在摊贩科下的雇员，得负责79个登记在案的临时摊贩集中场、列册但并不列管的未登记摊贩集中场，加上数千个有执照的摊贩，与更多的无照摊贩，日常的人力配置与工作量长期处在抓襟见肘左右支绌的状态。
基于上述制度与法规的回顾，可以总结，于这些“半合法”灰色地带菜市场营生的成千上万摊贩，并非因为不想“合法”营生，而是政府除了取缔无照摊贩与临时摊贩集中场，没有相应的法规与治理架构，使摊贩往合法化营业的管道移动。以台北市东门市场为例，常见于媒体报导的东门外市场，便是众多处于“妾身未明”的临时摊贩集中场之一。
虽然外市场摊位名店众多，生意兴隆，平日自治会长期管理良好，然遇上市场改建，这些摊位不仅不被计算入市场改建需要容纳的摊位，依照法规，市政府更是凭一纸公告，可随时取消外市场的营业许可。在2020年初市场改建的说明会里，外市场的摊商多次表示希望被纳入改建的计划中，特别是多数市场亮点摊贩都位于外市场，若新市场能集中亮点摊贩，更有利于市场行销。即便长期和摊贩共事的市政府摊贩科公务员其实可理解自治会的倡议缘由，但最终，还是碍于其临时摊贩集中场已是某种“法外开恩”的延伸，当正式化的政策指定下达，对于外市场摊贩无法被纳入改建的规划，也爱莫能助。
临时摊贩集中场的管理要点，可以视为政府将市场的管理外包给摊贩自治会，只负责定期审核与延长设置许可，大多时候采放生式的管理。承平时期的对政策制定的怠惰，造就在疫情紧急的时期，难已即时掌握各个市场的营业状况，作出相应的控管。县市政府若无更高层的协同配合，拟定防疫策略，仅凭市场处的基层公务员，其实也太过勉强。
面对现实：阿姆斯特丹的案例
点出市场管理的困难，并不是代表市政府仅需要配合警察，加强取缔无照摊贩。事实上，摊贩众多难以取缔，代表民间对微型规模的经济有巨大的需求。摊贩的管理仅依赖警力取缔开罚单，没有提供更多使摊贩合法化营生的管道，是政府在回避民间的需求。政治人物在选举期间每日狂扫菜市场，却在选后对这些庶民生活空间不闻不问，任其自生自灭。忽视菜市场治理架构的订立，等于在政策与法规上，菜市场不具有合法接受政府管理的地位：摊贩不是被承认的职业，不必也无法缴纳所得税；没有所得税的收入，政府不愿意投入资金人力管理露天菜市场的环境、提供菜市场更好的都市基础设施，并指责摊贩为利用公共空间营私利的“公共空间小偷”，长期因循苟且的结果，才是造就市场成为防疫破口的症结。
我曾在阿姆斯特丹进行过市场的田野研究。在当地，管理确实的露天市集，反而在疫情封城期间，成为民众得以透气，散步兼购物的安全环境。由于露天菜市场每日摆摊数量、人员皆在当日清点，所以摊位数与摊距，皆可透明管理。疫情初期，也曾经出现市场太过拥挤，无法维持社交距离而关闭的状况，然市政府依照疫情严重程度，调整只限贩卖食物的摊贩摆摊，或允许其他商品摊贩营生。在只允许食物相关摊贩营业的期间，非食物营业摊贩也得已受到政府的纾困补助。
疫情最严重每日确诊人数破万的期间，菜市场依旧每周维持六天营业，市场管理处重新规划摊位配置，依照不同市场空间配置，明确规定市场动线、摊位之间应保持的距离，以及市场管理员得视情况设置市场出入口控制人流的任务；个别摊贩也在摊位前利用菜箱与红龙拉出得以维持社交距离的界线。
相对于密闭室内空间的超级市场，由于限制每平方米人数空间控管，疫情期间常常大排长龙，民众神情紧张快去快回，甚至特别需要开放时段供长者购物菜市场反而更有弹性，在适度控管下，成为疫情友善的购物环境与社交空间：老人依旧能开着代步车上市场，和朋友在路边聊上两句，或在花圃旁晒晒太阳；爸妈也可以推着婴儿车，牵着孩子上街购物。更甚者，市内几个原本平日生意奄奄一息的市场，也因为疫情的缘故起死回生，菜摊与餐车交错并存，市民重新回到街道，边买菜边吃小吃，成为疫情期间少数有活力的公共空间。
不只阿姆斯特丹，过去一年由于疫情而封城的许多地区，都发展出将封城而闲置下来的公共空间，特别是汽车使用的空间，转作更人本的使用。许多欧美城市将原本给汽车使用的多线道路封闭，提供单车、人行甚至户外用餐使用。疫情初期，缅甸在停车场上划设摊位空格，提供摊贩摆摊，也是疯传一时的智慧案例。
近年世界各地不同的都市研究，纷纷提出传统菜市场作为公共空间，具有极大的社会、经济与环境价值。区域性的低碳食物供应链，透过地方的小农与摊商，提供民众每日饮食所需，同时摊商与购买民众间，串起亲密的社区感。上菜市场不仅是日常采购，也是敦亲睦邻的社区交际场。近年台湾社会人口高龄化，菜市场更是成为重要的社区照护与社交网络。上菜市场远远不只是为了买个三斤猪肉两把葱，逛菜市场还是和市场摊商、邻里朋友、姐妹淘换帖兄弟联络感情、聊八卦、吸取新知、掌握最新街头流行的情报交换站。如此亲密培养的日常，不只是“人情味”可简单理解，更像是长年实践，注册在身体内的生物印痕，对许多长年逛市场的市民，一天不去市场走走就感觉哪里怪怪的，即便年纪大走不动了，坐上轮椅都得带着儿孙看护上街巡逻。
2020年10月，一场由联合国人居环境组织与市场城市组织共同举办的线上研讨会里，来自世界各地都市规划、公共卫生等领域的专家，齐聚一堂谈论城市中的市集，为城市提供何等重要的经济、社会与文化功能；关键的市场规划、经营与管理的政策心法。
针对市场防疫，联合国的专家顾问也提出数个的对策。特别是任职于联合国人居环境组织的Cecilia Andersson指出，成功的菜市场治理，在硬体、软体、经营管理与公共沟通都需要到位。既有的菜市场无论是合法或尚未合法，都反映民间的需求，政府不应该止步于对地下经济的取缔与默许，而先是厘清现状(Where we are)，后研议政策制订与执行如何往最大公众利益前进(Where we go)。于此，发展出相应的治理知识与工具。
研讨会中的案例指出，针对Covid-19新型冠状病毒肺炎的传染，在菜市场最重要的防疫目标，是疏散人流（de-congesting）。介入的方向则有四个：订立标志、公共卫生清洁消毒、空间与物质的改造设计与去中心化的治理。空间环境上的清洁消毒当然是根本，透过空间弹性的规划设计，无论是标示系统、人流管理或运用其他替代公共空间，维持通风、宽敞的市集环境，协助摊商安心做生意、消费者上市场放心买菜。
以台北常见沿着巷弄与店面蔓生的菜市场为例，这些摊贩的营业空间，由摊商日租一楼空店面、店门口红线内、在街道上推车的流动摊贩、沿着学校围墙、公园等公共设施边缘摆设摊位所组成。每天随着不同摊贩数量分布在巷弄纹理间，没有明确的出入口，也难以控管人流，警察与市场处的同仁，更是除了取缔之外，没有任何执法工具可以劝导摊贩拉开摊位距离。另一方面，也因为三级疫情，城市里的街道、学校、广场的公共空间空了下来。若能活用这些暂时闲置的公共空间，以免收摊费、不取缔的优惠措施，明确管理出入口、社交距离，提供给摊商做生意，不失为确保民众安全购物，摊商安心做生意的另类解决之道。让菜市场重新回到人与人间互相关照的城乡连结空间，而非人人走避的疫情热点。
无论是维持数十年的“临时”摊贩集中场，或列册不列管的摊贩集中场，即便其在公共空间的法律地位长期处于非正式性的存在，民间对菜市场的需求仍然旺盛：从一天不到菜市场逛逛便浑身不舒服的常客，到因为美食节目、市场行脚节目、美食报导文学的介绍走入市场的青年族群，菜市场无疑是台湾社会重要的常民生活景观。回到菜市场治理的源头，撇开浪漫化上菜市场的情怀，市场的公共卫生问题：用水用电、清洁、食品安全保鲜等，的确是都市治理的重要议题。以阿姆斯特丹的市场为例，透过都市与街道公共空间的更新过程，将市场需要的水电设施、供摊商使用的公厕、摊贩仓储部署于露天市集的街道上，完整化市场需要的基盘设施，才是使市场长久经营的基础。
（阿姆斯特丹大学人文地理、都市规划暨国际发展系博士生，眼底城事网站编辑与创办人之一）