今天，正是花莲大地震满三周月的日子。截至目前为止，花莲也仍旧面对着各种灾后重建的挑战，震灾影响所及，“防灾型都更”的提案也重新出现在公众视野中。事实上，在前年美浓大地震之后，政府火速推出《都市危险及老旧建筑物加速重建条例》（以下简称《危老条例》），在2017年4月25日在立法院三读通过。因数次地震灾难而生的“防灾型都更”，正在逐步改变台湾的城市样貌，但，它会是防灾万灵丹吗？
《都更条例》卡关，《危老条例》先行
《危老条例》从2016年12月29号行政院推出草案，到立法完成，只花了短短四个多月。相较起自2013年遭宣告违宪，应限期修法的《都更条例》，到目前为止，只完成了经违宪宣告确定的寥寥数条条文，整部都更条例仍待大幅翻修。《都更条例》草案在立法院历经两届立委的攻防，上个月才刚通过立院初审。
《危老条例》不仅在立法速度走了“快速通关”大道，在原始行政院版的草案中，更是赋予《危老条例》的申请案诸多豁免既有法规限制的特权，包括不受都市计划法高度限制、无须审议即齐头式给予容积奖励、没有最小基地面积限制、重建后若未移转则终身房屋税减半、完全不考虑文化资产…等等。引发民间、学者一片挞伐，批评《危老条例》是“都更太上皇”，也遭自家执政党籍立委尤美女、吴思瑶批评道：危老条例不能另开一条都更的高速公路。
在学界与公民团体的反弹声浪中，立院立委仍然连续两天，加紧赶工通过此案，也将行政院草案作了部分修正。最终的版本将上述部分过于宽松的认定与特权取消，也在法规中设定了此法案的落日时间，给定10年的申请期限，看似部分回应了民间的批评声音。
政府宣称《危老条例》的推出，是为了加速都市老屋的汰旧建新，促使建物的耐震能力提升。然而若回顾整个立法的宗旨与修法的攻防过程，我们却会发现，《危老条例》所宣称要达成的防灾目标和实际上《危老条例》所提供的法令工具之间有着相当大的落差。《危老条例》最关键的制度设计，是提供不限基地大小的房屋一定成数的容积奖励，“鼓励”屋主自行进行重建。
然而，这导致重点被聚焦在个别老屋重建，却不处理社区共同的防灾避难空间与动线，是将共同的防灾责任转移为零碎化个别安全。相对起政府对于《危老条例》的政策仅着重于个体化的建筑防灾，反对者则认为政府更应有总体的防灾观点，过度的容积奖励将造成更多环境负担，反而更不利都市防灾。
究竟这样的《危老条例》是怎样炼成的？从震灾的政治中，看到政客们透过模糊暧昧的字眼、精心编排的资料、选择性强调的统计数字，将有利于执政及房地产市场的政策，操作为唯一的政策方案，而将“防灾”政策本应强调的集体生活环境的安全，悄悄的调换为“经济”政策中私人财产的安全。
而去年《危老条例》的提出与通过，看似在震灾急性期之后，重新唤起了媒体关注地震灾间的防灾准备议题，“防灾型都更”也成为《危老条例》修法期间一再被提起的关键字，但具体过程又是如何？以下则回顾《危老条例》的立法过程与政策背景，重建政策的脉络，以进一步探讨台湾的震灾政治。
若要理解《危老条例》制订的背景，必须要往前理解台湾“防灾型都更”政策概念的发展历程。防灾型都更可以说是台湾独步世界的新创作，每个人都可朗朗上口，但吊诡的是，在众多政策文件中，从未出现过清楚的操作型定义，几乎可说是“一个防灾都更，各自表述”。在北市府自行公布的QA中，对于“防灾型都更是什么”的定义是：“本府推动之都市更新方案，皆属防灾型都更政策”，意味着只要是都市更新后的建筑，就一定比之前旧建筑更具防灾能力。这样的标准，可以说没有任何鉴别度可言，却在震灾政治上发挥了巨大宣传效果。
防灾型都更：扭转都更污名、救经济
“防灾型都更”成为震灾政治关键字的起源，是在2013年7月，当时任职内政部长的台大土木系教授李鸿源，首度将这组字眼连缀起来，并宣称内政部即将推出防灾型都更的行动计划。回顾“防灾型都更”推动的背景，起初并非单纯为了推动“防灾”目的而推出，而是为了解决由政府强拆文林苑王家后引发强烈抗争与社会共鸣，间接导致都更停滞的问题。
在2011年文林苑抗争后，都更政策顿时和强拆民宅、居住不正义、侵害人民财产权等印象划上等号。这场抗争不但让郝市府灰头土脸，都更政策执行以来的各种困难，伴随高度社会冲突与不信任，也让名列马英九总统的爱台十二项建设的都更政策，变得格外黯淡。在2013年4月，随著文林苑抗争所带动的检讨声浪，大法官709号释宪文的出炉，宣告都更条例的部分条文违宪（却未包括第36条“强拆条款”）。违宪的释宪文像是以法律权威重击了强调自己是“依法行政”而执行强拆的官方，也让都更条例更加奄奄一息。
士林王家（文林苑）都更案
“近来国内都更脚步因文林苑事件放缓下来，府院已有共识，盼借由防灾型都更、由上而下找寻新突破口。昨天李鸿源分别在行政院、国民党中常会，向江揆与身兼国民党主席的马总统报告防灾型都更，马江两人裁示，防灾型都更要快点做，同时要让民间不怕谈防灾都更。”
都更法规未来需要因应释宪而需修改，也大大增加开发者的不确定性与可预见的行政成本。在这样的社会氛围下，由一位形象正面、看似不谋私利的大炮型学者所提出的“防灾型都更”，仿佛是荒漠中的新绿洲，得到业界、官方的一片唱和。
李鸿源不断鼓吹并宣传“防灾型都更”的益处，既是综合型的国土政策，又非炒短线、拼价位的房地产开发，既可防灾，又兼顾社福功能，可打房又可拼经济，好处无穷。甚至在下野后，仍持续讲述他夭折的规划方案，炮轰中央长官、阻挡政策。连角逐台北市长的诸位候选人，也纷纷向李鸿源讨教如何推动“防灾型都更”。
事实上，防灾和都更的连结绝对不是新概念，都更条例在九二一灾后，便作为灾区重建的重要工具；在文林苑强拆发生时，针对社会所质疑都更仅满足了财产增值的私益，公益性不足的问题，都更推动者更咬紧了“防灾”两字，不断宣称都更的公益性就彰显在“防灾”上。
最乐于敲“防灾型都更”边鼓的，除了建商之外，还包括部分经济学者。他们认为，对于台湾疲缓的经济来说，都更是扩大内需的灵丹妙药。时任台湾经济研究院院长的林建甫，即为文指出：“根据 2016年2月17日主计总处公布之资料，预测2016年民间消费实质成长率只有1.36%，且占GDP的比重跌到只剩 52.22%。比起 2009年的55.36% ，显然这几年消费比出口、投资等项目衰退得更多，这是十分严重的警讯。…若政府能落实『都市更新』的推动，『房市投资』有望成为拉动经济成长的小马车”林建甫更认为，借由防灾都更，可以“将危机化为经济成长的动力”。
防灾型都更推出的初衷并非纯为防灾，而是有其经济目的。希望借着“防灾”之名，去除都更污名，期待能为迟缓的都更开发市场添加动能，进而扩大内需。但即使如此，从营建署2013年所提出的防灾型都更来看，当时对于“防灾”的考量除了单体建筑的改建之外，仍带有调整区域开发强度、变更易致灾基地的土地使用强度、调整都市机能的企图。总体而言，虽然仍有缺陷，当年营建署版本的防灾型都更仍有值得肯定的地方。
但，李鸿源自内政部长一职卸任后，在电视节目专访上说明防灾型都更的操作模式，更像是拟仿的巴黎奥斯曼计划。虽然奥斯曼打造了全新的花都巴黎，但也几乎摧毁了巴黎中世纪以来建筑的样貌，更直接造成大规模的拆迁。李鸿源以台北101旁边的9公顷的陆军保养厂释出土地为例，利用公有土地盖20栋40层楼的大楼，把周边所有居民都迁进去，再将周边老旧建筑改建为更耐震、低密度的豪宅。
奥斯曼
李鸿源在2015年接受媒体访问时，讲得直白，“台北只要有五个这样的案子，二十年之内，所有老旧建筑物淘汰掉，生命财产确保，都市变漂亮了，然后我盖出来的房子十分之一是社会住宅，地是国防部的，我用房子跟他它换土地，根据我们营建署的精算，在101旁边的房子，我一坪卖八十万，旁边卖多少？一坪两百万。这是最高明的打房...然后二十年内公共建设做不完，这是最大的振兴经济方案，一次解决所有的问题，然后从头到尾，政府不用花一毛钱。”姑且不论对于城市历史纹理的破坏与可能带来迫迁的社会成本，真要执行这样的规划鸿图伟业，也只有在政治权力高度集中的国家才有办法做到。
作为防灾政策，建筑重建成本高、期程长、整合意见成败难料，难以短期内大规模推动，反而是对症下药进行结构补强和整修，比较能看到防灾的具体成效；但仅是结构补强无法增加房地产市场的活络，也无法带动土建投资，帮银行消化烂头寸。因此，推倒重建才是更加受到政治人物青睐的作法。
2014年，是马英九政府执政第二任期的最后一年，苦于民调低迷，马政府将最后一年的政策目标订为全力拼经济。2014年2月，总统马英九、行政院长江宜桦决定更换内阁阁员，李鸿源内政部长一职遭拔除，但李不愿接受江宜桦提出建议他改任政务委员的提案，因而离开中央政府。李鸿源充满豪情壮志，以公办模式进行的大规模“防灾型都更”也人去政亡。内政部继任部长陈威仁明确表示，都更虽然仍然会推动，但策略与进行方式会重新检讨，“防灾型”都更名称将修改，地方简易型都更将考量纳入中央政策。
此时，“防灾型都更”的大规模公办都更构想不再被强调，此后直接滑坡为“不论由谁办，只要是都更，就有防灾效果，就是防灾型都更”。陈威仁部长将“简易都更”和“防灾型都更”连结的发言，则是将都更中的“都市”意涵也解消，逐渐将“都市防灾”缩减扭曲为“建筑防灾”。这可说是“防灾型都更”转向《危老条例》，朝向更加破碎化、零星化发展的转折。
然而“防灾型都更”概念并未就此消失，一方面李鸿源仍然持续推销其政策理念，二者台湾仍旧天灾人祸不断，每每灾难发生，一遇到要重建时，“防灾型都更”便会重新受到媒体关注，如2014年七月高雄气爆时，李鸿源也曾建议高雄市长陈菊应以“防灾型都更”概念重建，只是“防灾型都更”的概念与明确作法更加的莫衷一是，一般人根本难以区辨原始版政见和删减扭曲后的政见有何不同，拆房子重盖逐渐变成了震灾政策的唯一重心。
无论防灾是玩真的还是做假的，真正的灾害仍旧会来。2016年的美浓大地震发生，台南维冠大楼彻底拦腰折断，成为断垣残壁，不但造成重大伤亡，更让全台为之震撼。震灾后的第一时间，除了紧急救灾，舆论大量掀起关于建筑物耐震标准、施工监造制度检讨、建筑师对设计不当的责任、讨伐赚一笔就落跑的恶质建商、土壤液化等的各种议题讨论，主管机关内政部也顺应民意，提出要推动落实施工监造三级品管的提案，而尚未正式就职的准总统蔡英文则宣示四点意见：一、民国86年（1997年）5月1日（新订“建筑物耐震设计规范及解说”）前设计兴建的老旧建筑物，要全面健检；二、修订灾害防救法；三、修订建筑法令，强化新建筑的营建施工管理，尤其监造及勘验的程序要更严谨；四、研拟中央与地方政府灾害防救之共通应变架构。
政权更替，防灾型都更长存
2016年11月，报导披露“蔡英文总统昨（14）日召开执政决策会议指出，老屋更新面临诱因不足、资金不足、整合不易等三障碍，她要求行政部门月底前提出容积诱因、奖励规范、减免赋税的规划方案；她也指示公股行库积极参与都更。”总统蔡英文具体针对政策方向提出要求，并且要在两周内提出政策方案。而在15天后，行政院长林全在听取内政部的报告后，宣示“这次务必要重振民众对都更信心，因此要推出多项优惠措施。未来方案将朝四大方向推动，包括：一、简化行政程序和成本，目标是缩短到现行程序的一半；二、增加住户和建商的诱因，前者增加容积奖励，后者加速行政程序；三、更新后若自住不移转，房屋税减半不受两年限制；四、金融机构协助参与都更”。
若对照维冠大楼倒塌后，蔡准总统的四点政策指示，以及同年年底蔡总统所力推的都更政策方向，可以很清楚的看到，“老屋”如何防灾不再是主轴，“老屋”紧密连结的关键字是（推倒重建式的）“都更”。维冠倒塌将近一年后，当时蔡准总统所指示的四点政策方向，只剩《灾害防救法》修正工作成功掌握了灾害后的立法机会，通过了立院三读。针对营造施工的第三方验证的建筑法修订，却因为多方利益考量下无疾而终。直到今年花莲二零六大地震再次发生，才重新将这部已被冷藏的修正案再次提出；老屋全面健检也同样是雷声大雨点小。
审视《危老条例》的规范内容，政策逻辑几乎是“简易都更”的翻版，提供固定成数的容积奖励，简化审议流程，让小面积、百分之百同意的都更重建单元能迅速通关。仅将焦点放在个体建筑物的改建，并不注重如何让都市公共空间机能整体提升的空间策略。如果说美浓206地震曾经开启了什么“政策之窗”，而让政策有机会能发生重要改变，那《危老条例》的通过，反而是“没有产生任何重要改变”的显例，既没有对于现有的房地产意识形态有任何挑战，也缺乏上位都市层级的防灾观点，没有借由重大事件根本地检讨过去防灾的不力之处、也不愿通盘地规划兼顾软硬体的防灾政策，而是利益团体趁机重新进行利益争夺，并依照既有的权力强弱结构，推出“更有利于不动产产业，而非更有利于防灾”的制度安排。
台湾版的震灾政治，在政治任期与选票的逻辑下，被浓缩为“防灾型都更”，再更进一步，干脆连“都更”中的“都市”都删减，再次浓缩为“危险老屋重建”。于是，我们可以清楚地看出，真正贯串“防灾＋都更”的政策口号包装下，核心关怀不是“所有人的安全”，而是“有产者的安全”；“人身安全”没那么重要，“财产安全”更优先；“避免灾害”不是最重要的，“创造获利”更要紧；不注重“共同安全”，仅巩固“私人堡垒”。当代的金权城市炼金术，不再是透过都市计划委员会进行市地重划及都市计划变更来获取垄断利益，而是更不着痕迹的容积放送，只要在都市中有房产，早一步晋身为有产阶级，就能享有容积奖励的利益，人人有奖，千万不要说政府不照顾人民。
其实，将《危老条例》类比于简易都更都还太过小看它。进一步审视《危老条例》草案，给各项诱因的“大方”程度，将新北市的简易都更（百分之百同意，基地不小于500平方公尺，可获取定额15％或20%容积奖励）完全比下去。新北市则不甘落于中央之后，旋即在两个月后再提出容奖一次给足50%容积奖励的新北市版《危老条例》草案，这一来一往、互别苗头，仿佛是中央与地方容积奖励放送的军备竞赛。
在中央版的草案中，和新北市简易都更相较，容奖升级为最高额度达30%，并省去所有都更需要审议、公展、公听会等把关公益性的过程，可突破都市计划与建管法令的高度限制，若在三年内推动（蔡英文任期内），还可以多拿10%的容积奖励。其他各种优惠放送还包括：不受最小基地面积的限制、可视情况放宽建蔽率、各项税赋减免，包括只要所有权不移转的话，重建后的房屋“终身财产税减半”。《危老条例》其实是加强版的简易都更，完全扬弃任何政府对于都市规划的积极义务、没有都市总体观点，更不用说有任何上位防灾战略。
《危老条例》一出，即受到都市计划、建筑、地政、文化资产等领域学者及社会公益团体的反对，批评《危老条例》是“都更太上皇”，直接绕过都更条例，另立一部“违章法令”。容积滥发而不考虑总量管制、都市高度管制、公共设施是否足够，无视于都市环境的容受力，根本是图利建商与地主。况且，即便是新北市的简易都更，申请件数也不多，效益同样缓不济急。也有民进党自家立委不支持这部法案，对于法规的粗略与草率批评声浪颇多。但同一时间，不动产产业的各相关公会，包括建商公会、不动产估价师公会、积极推动都市更新的各种组织，则认为若要加速老旧建物更新，只有1.3倍的奖励还不够，也不满意法令中要百分之百同意才能参与，认为应该在法令中加入强制拆除的规定。
要注意的是，在原有的都更条例中，本来就有针对海砂屋建筑额外给容奖、震损建筑也可以采用迅行都更的方式办理，并非缺乏机制和奖励。不论是已列管的海砂屋或震损建筑，若迄今尚未改建或补强，原因真的是诱因不足而不改建吗？都更难以协调的状况非常多样，从产权复杂难以解决、到住户之间针对利益分配互不信任，各有不同状况。对每个不同的个案都齐头式平等的给予容积，究竟是解决问题，还是制造问题？
不让中央专美于前，新北市在中央的《危老条例》草案出来之后，也提出新北市版的《危老条例》，即《新北市推动都市计划内防灾建筑再生自治条例》，并且同样快速通过市政会议审查。根据市政府说法，该自治条例是以高危险及高风险的建筑物为处理对象，包含海砂屋或因地震受损，以及经房屋健检三级评定拆除、结构修复之合法建筑物，并以“限期拆除”及“限期改善”之作法，透过50%容积奖励、松绑相关法令限制，及提供前期鉴定评估、补贴租金、补贴税捐等方式，希望达到防灾效果。
新北市这个版本更加变本加厉的是容积奖励免审议，“率全国之先”，直接给50%，冲到和都更条例50%容积奖励上限一样，要和民进党执政的中央版《危老条例》一别苗头。相较起来，台北市在放送容积上，动作并没有这么大。但若以过去的经验来看，当新北市提出这么优惠的方案，在政策竞争与利益团体的强烈要求下，台北市很快便会“从善如流”地跟上。过去虽然台北市会提出部分限制试图控制容积发放的程度，但更优惠、更放宽容积奖励的整体趋势仍是一致的。
中央最后三读拍版定案的条文，在各界注目与批判的压力下，将草案中过分优惠而伤害都市计划制度的规范做了妥协修正，让反对方暂时没有更进一步攻击的基础。即便反方不同意这个法令越过都更的把关而另辟蹊径，但修正后的《危老条例》，设定了十年的施行年限，也授权各县市政府订定施行细则，来进行容积的把关与都市外部性的控管，将大放送的范围稍稍收回来一些。而事实上，这部法令最大的现实局限，仍是住户同意问题，许多房屋即便屋况再糟糕，一旦产权复杂难以整合，即无法符合申请的资格。因此，也有业界人士认为，《危老条例》嘉惠的仍是产权单纯容易整合、地段优良而容积增额有市场价值的屋主们，而不见得真的能广泛推动。
对政治人物来说，发容积奖励的政策实在太过诱人，还有什么福利政策可以像容积奖励这样，给出庞大财务权利与经济利益的同时，政府却可以不用为此多编一笔预算？反观无论是中央或新北的草案中都草草带过的结构补强，和重建相较起来，如果选择仅作耐震补强，除了案主本身要出五成的工程款（新北市补助最高可达七成五），也没法容积奖励、容积移转，税务优惠也没它的份；而对政府来说，耐震补强的补助还要想办法编出预算来支应，造成财务负担。只强调重建，尽量淡化耐震补强，也是精算下的结果。
被忽略的房屋健检
那么，如果拆迁重建不是最好的办法，什么才是？老屋建检其实是一个可能的解决方案，但与“拆老屋、建新屋”的相关立法进度相比，显得缓慢。
原本在美浓大地震后提出的“二十年以上老屋全面健检”，在不动产业和民代反对下，缩减为补助各县市政府办理老屋健检补贴方案（称为“安家固园”方案），“全面”与“强制”的作法消失了，改为由民众自行发动、主动向当地县市政府申请补助。正面意义虽然是将防灾与应变的责任放回每个屋主身上，但却没有考虑并非所有拥屋者都有“申请”的能力，包括屋主的资讯落差、自费财力不足等，更无法考虑到若仅为承租者，那承租人的居住安全又由谁监督？
以台北市为例，台北市约有9万1000栋建筑物屋龄已在30年以上，计划推动四年来，老屋健检的初评申请案件为862件，评估比率不到1%。初评结果建议办理详细检测的有318件，但却没有任何一件继续申请详细检测。没有继续申请详细检测的原因包括以下几点：费用太过高昂、担心评估结果会影响房价，以后卖屋难以脱手；如果详评结果是建议改建或补强，后续成本也无力负担，干脆不做。
当然，在私人建筑之外，在花莲地震发生之后，对于公共建筑“强制耐震安检”政策概念有稍微起死回生。2018年2月，行政院再次推出耐震重建与补强的系列政策，新的政策规划要求九二一大地震之前兴建的私有公用建物，例如商场、电影院、医院、旅馆等开放不特定公众使用之私人建筑，进行强制进行耐震检测。此外，在九二一之前兴建的部分特定私有建物，由公部门先肩负建物结构快筛的任务，若快筛后认为有疑虑，则强制进行耐震安检。
这一系列的强制性政策规划，相较起将希望寄于屋主自动自发来申请的奖励、补助型政策，可能对于推动集体防灾来说更有实益。而内政部也宣布将搭配《建筑法》修法，将强制安检的义务、第三方监造的机制入法，然而此番修法是否真能过关，或最后仍无疾而终？仍有待时间证明。
事实上，除了“拆除重建”或“老屋安检”之外，还可以依据目前我们对其拥有知识的多寡，以及灾难发生的可预期程度，将不同的灾难类型的因应策略，略分为刚性（anticipation）与韧性（resilience）策略。所谓刚性的应变策略包含事前的规划，救灾时的指挥与控制，政府可以利用划定统一标准的灾害应变作法，订定标准作业程序（SOP），以及强化事前的审查来增进应变的能力。韧性的策略则包含了保持应变组织的弹性（随时与其他应变单位合作），强化横向联系，以及透过大量教育与推广，培养临机应变（improvisation）的能力。越是可以预测、越了解的灾害，越可以使用刚性策略；反之，则是需要多应用韧性策略。
举例来说，一栋新建的大楼结构或许会相对安全一些，但地震中高楼层晃动会较低楼层更剧烈，兴建时有无减震措施？室内家具有没有固定？会不会倾倒而造成小朋友的伤害？而砖造建筑虽然较不耐震，但作为巡守队员若对于社区防灾的知识更充分，更知道如何迅速自保，风险未必会高。而这些都是仅仅着眼于“建筑防灾”上的盲点。
为因应即将2020即将在东京举办的奥运，东京都制订了自己分阶段的防灾计划，落实“自己的性命要靠自己救”、“自己的社区靠大家一起救”的精神目标
相对于过去，我们对于地震的知识虽然已经较过去有长足的进步，但除了大地震必定有一天会来之外，目前人类科技对于地震的知识仍无法成功预测究竟何时、何地会发生何种规模的地震。这种高度不确定性，意味若仅依赖刚性策略，成本会相当高昂，如果做了“错误的”、“乱枪打鸟”的预测，即便付出了高昂的改建、重建经费，可能也无法达到安全；而如果预期的危害永远不会发生，就会产生非常高的机会成本。与其押注在刚性策略之上，还不如强化每日弹性因应与面对灾害的能力的韧性策略，更能将防灾意识扩及一般大众身上。
以日本为例，为因应即将2020即将在东京举办的奥运，东京都制订了自己分阶段的防灾计划，全面纳入包括地震、风灾、水患的事前准备、灾难救援方针，并分阶段、期程与地域范围，以教育演习的方式，逐步推广到每个学校和社区，目标是要达到“自助、共助、公助”，落实“自己的性命要靠自己救”、“自己的社区靠大家一起救”的精神目标，如针对东京都周边的多摩地区震灾因应策略，就提出了包括：建筑耐震更新与整修、居民救援行动的部署、火灾抑制和防止延烧、安全且迅速的避难等，高达十项目标及相应的四十种因应方式。
以此观之，台湾目前所推动着重硬体重建的“防灾型都更”则是成本高昂的刚性策略，而忽略其他更多种减灾的韧性策略，实际上仅是用大量社会资源，嘉惠一小撮挤得进奖励门槛的房产所有者。要做到真正的“全民防灾”，仍有很长的路要走。
2017年7月，端传媒启动了对深度内容付费的会员机制。但本文因关乎重大公共利益，我们特别设置全文免费阅读，欢迎你转发、参与讨论，也期待你付费支持我们，浏览更多深度内容。