在历史洪流面前，数以百万计的社会底下层为了存活涌进城市。面对居住空间的不足，他们绝大多数都要在城市边缘的违章建筑中寄居，拼命工作希望下一代可以过得更好。一场无情的大火，揭露他们所住之处有严重的安全隐患。政府面前有一个十字路口：要驱赶，还是要安置？
我说的是港英政府，时间是1953年。当时，港英政府面对的是过百万因为国共内战逃到香港的难民，他们就在山边搭起木棚过活。一场大火把位于石硖尾的木屋区移平，数以万计居民无家可归。港英政府首先在附近兴建两层高的平房安置灾民，然后再兴建一系列29栋六至七层高的徙置大厦，成为了今天的石硖尾邨。自此，公营房屋逐渐成为香港房屋政策的重点，建设标准也越来越先进，如从共用厕所发展成独立厨厕。至今，有330万港人居于资助房屋当中，占全港人口四成半，每个新发展区首先入伙的都是公共屋邨，是维港以外的香港城市奇观。
世事往往以惊人相似的模式出现。近日北京政府大规模驱逐居于城市边缘的外来打工者，据称和早前于顺义区李桥镇和大兴区新建二村发生的大火有关。政府人员通过断水断电等的粗暴方式，迫令这些外来打工者在极短时间内迁离居所，在寒风下没有任何救济或过渡措施。要到了事情闹得网上民情汹涌，当地政府才开始推出紧急安排。为什么64年前的港英政府会选择安置灾民，今天的北京政府却选择驱赶？
建公屋目的──帮资本家？治安？卫生？土地资源？
香港公营房屋政策的来源，学术上有不少讨论。很多学者都不满足于把公屋视为港英政府的惠民措施，尝试从当时香港的政治经济脉络中寻找答案。把这些讨论借来一用，或许也能帮助我们思考北京政府可能在想什么。
对香港公营房屋政策其中一个最有名的解释，来自曼威．柯司特（Manuel Castells）。他认为公营房屋实为政府对资本家的间接资助。回到1950年代，中国参与韩战引发了国际禁运，香港本来的转口港角色大受打击。与此同时，逃避内战而来的中国难民带着劳动力和创业精神，为香港发展加工制造业带来有利条件。早期兴建的不少公共屋邨都是建立在当时新兴工业区的周边，为提供廉价劳动力带来便利。如是者，公营房屋应该被理解为政府动用公共资源为资本家兴建的工厂宿舍。
如果这个说法属实，则今天的北京政府并没有多大诱因做同类的安置工作。现在的北京讲求“疏解北京非首都功能”，保定市要承接首都功能，现在又要办雄安新区。别说一般产业，就连金融后台服务也想迁走，已经和当年轻工业发展蓬勃的香港完全不一样。
不过，并非所有学者都同意柯司特的观点。毕竟，如果只是要提供廉价劳动力，就让贫民继续住在贫民窟也可以，毋须政府操心。政府要对付贫民窟，一定是有本身不喜欢贫民窟的理由。从这进路出发，有不同学者提出了治安、公共卫生，以及土地资源的角度理解。
殖民者来到陌生的地方，本身就害怕任何的不稳定因素。英国人在香港喜欢住在山顶，就是害怕山脚下湿热的气候会让他们生病。港英政府常常要求华人地主改善居住建筑，后面也有害怕瘟疫的考虑。另一方面，当城市中出现过百万的流动人口，说不定当中有几个国民党或者是共产党的特务，正在等机会聚众生事。把木屋区的贫民都迁进现代化管理的公营房屋，最起码以后要抓人也有门牌号码可对应。用中国的政治术语来说，这些都是维稳问题。
从土地资源的角度出发，城市边缘的违章建筑是浪费土地潜力。如是者，香港的公营房屋政策其实是一个赚钱项目来的。有调查指出，通过多层大楼的安置模式，港府只要用三分之一的土地便可清理原来的木屋区。剩下来三分之二的土地，就可以变卖了。城市土地无论在北京和在香港都十分值钱，城市边缘换个角度看就是城市扩张的地方，土地升值潜力特别大。
来到今天的北京，通过土地整理来达至维稳功能的逻辑基本相通，但实践的方式并不一样。最起码，中国政府今天介入和掌控中国民间的能力，远远高于当年在香港华人社会当中的港英政府。因此，中国政府可用的手段更为直接，甚至更简单粗暴。
港英的别无选择，北京的无比自信
说到这儿，我们得处理一个北京和香港的重要分别。香港地方有限，三面都是海，北面有深圳河为界，不能如北京一样以摊大饼的方式扩充。因此，港府在拆除木屋区之外还要想办法安置居民，不一定是因为出于好心，而是他们无可选择。当年的难民就是因为害怕共产党才前来香港的，不会因为港府拆屋便迁回中国。如果只拆除而不安置，木屋区便会如“挤气球”一样在香港境内的别处重现，问题没有解决。只有安置，才能治本。
说到“挤气球”的观点，另一位研究香港公营房屋政策的学者艾伦．史莫特 （Alan Smart）认为，过往其他学者的解释都不足以说明这政策的成因。他跑到档案馆中翻查纪录，并提出一个从中港关系出发的理解：如果港府实行只拆除而不安置的政策，过程中引起的社会动荡可能会为共产党提供介入香港事务的借口。这个观点和其他战后香港社会的研究类同，也有不少学者认为1970年代港府大幅改善管治，和1967年时文化大革命触发香港暴动相关，善治的目的就是要稳住管治。
反转过来看，今天的北京政府选择了和当年港英政府不一样的做法，也可说代表了他们现时并没有或觉得不需要有同样的危机意识，反而对自己的管治无比自信。当然，你也可以说两者的目光本身就不一样。当年港英政府想的是如何在强权边缘保住自己的一点点利益，今天的中国讲的是“全国一盘棋”，人都成棋盘上的士象卒了。
最后提一下，现在的香港政府已经不是当年的港英政府。九七前的殖民地夹在中英两国中间，要通过善治来避免外力介入。然而当那个外力已变成了今天的北京政府，也就不再有此需要。早阵子特首林郑月娥还说过香港不用再增加出租公营房屋呢。
（梁启智，美国明尼苏达大学地理学博士）
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