读者来函：戴耀廷“法治层次论”的最大误解

法治从来不是一个清晰的概念，但香港人一直想当然地认为香港是一个法治都市，是一种不可爱的天真。曾著有《法治心》的戴耀廷发起“占领中环”，法治争论突然成为主角，香港人才发现原来法治这概念并不简单，而戴氏于《法治心》提出的“法治阶段论”（或“法治层次论”）中的“有法可依”及“有法必依”反而造茧自缚，束缚了香港人争取公义的决心。更无奈的是，“法治阶段论”已经成为香港中学通识课程中关于法治部份的基本论述，开始根植于年青人的脑袋。如果无法理顺争拗，重新认识法治，争取公义只会沦为口号，更遑论戴氏发起的公民抗命。本文旨在对各种对法治的理解进行讨论，并从中摸索法治的轮廓，再以这轮廓驳斥现今社会对法治的误解。

“法治阶段论”的关键缺憾

戴氏以十六个字来表述由他归纳而成的“法治阶段论”：“有法可依、有法必依、以法限权、以法达义”。这四个阶段（或层次）无疑包含了一些法治的应有的元素，但作为一个框架来了解法治则有缺憾，而这些缺憾长远会削弱香港人争取公义的决心。

“法治阶段论”的最大缺憾在于将公义抽离“有法可依”、“有法必依”及“以法限权”等层次，然而即使套用戴氏的框架，公义在不同的层次上都有重要而必需的指导作用。在“占中”争论中，有学生问戴氏为何作为一个法律学者会主张市民犯法，戴氏的回应是守法只是法治的基本层次，公民抗命是属于“以法达义”的更高层次。这种讲法引发两个问题：一、在“有法可依”的层次，有不义之法律是否比没有法律好？二、在“有法必依”的层次，我们是否依然必需守不义之法﹖答案显然易见。

简单来说，当我们在谈及“有法可依”及“有法必依”的阶段时，我们会假设那些不是坏的法律，但要判定法律的好坏，又不能摆脱公义，然而公义似乎在戴氏的框架里只属于“以法达义”的层次，即“法治发展的终极阶段”（《法治心》，p.209），令“有法可依”及“有法必依”两个层次脱离现实。这种粗疏的划分背后美其名就是“每一层次都是紧紧相扣、相互关连。不然，法治只会变成‘教条化’的代名词”（《法治心》,p.66），实际上戴氏只是将公义挤出了“有法可依”与“有法必依”等层次，忽视公义在法律里的主导作用，将四个广泛的法治元素标签成为四个层次或阶段。

要将公义渗入法律的每一个环节并不容易，因为公义本身是一个具争议的概念，甚至有后现代哲学家如德希达（J. Derrida）会认为公义是不能被经验的，更遑论以语言来表述或定义。戴氏在《法治心》中几乎将公义与人权划上等号，但事实上第二代人权（Second generation human rights）中关于社会权与经济权等范畴具很大的争议性，例如怎样才算保障居住权（right to housing）？我们应该用新加坡还是香港的角度去看？不过虽然公义这概念本身极具争议性，但我们也不应忽视公义在法律里的主导地位。

何谓法治？环看其他关于法治的描述及讨论，实在鲜有将公义抽离。在1959年新德里召开的 The International Congress of Jurists 曾在报告中写下立法机关于法治的关系：

The function of the legislature in a free society under the Rule of Law is to create and maintain the conditions which will uphold the dignity of man as an individual. This dignity requires not only the recognition of his civil and political rights but also the establishment of the social, economic, educational and cultural conditions which are essential to the full development of his personality.

在立法机关一环，其使命是要支持市民作为个体的尊严，而当然尊严难与公义割裂。没有这种支持尊严的使命，就算有法可依而且政府有法必依，也算不上是法治，而且永远不可能发展到戴氏所讲的“法治发展的终极阶段”——“以法达义”。

至于联合国对法治的看法是：

A principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated, and which are consistent with international human rights norms and standards. It requires, as well, measures to ensure adherence to the principles of supremacy of law, equality before the law, accountability to the law, fairness in the application of the law, separation of powers, participation in decision-making, legal certainty, avoidance of arbitrariness and procedural and legal transparency. (Report of the Secretary-General: The rule of law and transitional justice in conflict andpost-conflict societies, 2004)

联合国没有运用“公义”这具争议性的字眼，但很具体地指出法治必需与国际人权标准相符。国际人权标准也是公义在现今社会的重要组成部份（国际人标准中有不少具议的部份，并不完全具体），这讲法无疑也是指法律上每一个环节都必需符合公义，而不是抽空讨论。

简言之，戴氏最大的误解是强行制造出“以法达义”的层次，而没有指出法治由始至终都在每个大大小小环节都需要公义，换句话说，我们一开始要有追求公义的决心与意识才可能落实法治，而不能掏空公义来说“有法可依”、“有法必依”及“以法限权”。

较普遍的理解——“法治条件论”

除了“法治阶段论”，另一种了解法治的进路是“法治条件论”，这种方式较简单直接，也是较普遍及易于接受的进路。简言之，“条件论”就是罗列出法治的条件或原则，没有阶段与层次，就只是并列的条件。

前英国法官 Tom Bingham 在其关于法治的著作“The Rule of Law“中列出八个法治原则：

1. The law must be accessible and so far as possible intelligible, clear and predictable
2. Questions of legal right and liability should ordinarily be resolved by application of the law and not the exercise of discretion
3. The laws of the land should apply equally to all, save to the extent that objective differences justify differentiation
4. Ministers and public officers at all levels must exercise the powers conferred on them in good faith, fairly, for the purpose for which the powers were conferred, without exceeding the limits of such powers and not unreasonably
5. The law must afford adequate protection of fundamental human rights
6. Means must be provided for resolving, without prohibitive cost or inordinate delay, bona fide civil disputes which the parties themselves are unable to resolve
7. Adjudicative procedures provided by the state should be fair
8. The rule of law requires compliance by the state with its obligations in international law as in national law

简言之，Tom Bingham 列出的八个原则是：一、清晰且可预测；二、依法而非酌情；三、法律之前人人平等；四、权为法所限；五、基本人权受法律保障；六、提供有效的解决纷争渠道；七、公平审讯、八、国家遵从国际法。

“法治条件论”是一种进路，而不同的法官、学者都会有不同的条件名单，例如法律学者 Joseph Raz 列出类似但不尽相同的原则：

1. All laws should be prospective,open, and clear
2. Laws should be relatively stable
3. The making of particular laws (particular legal orders) should be guided by open, stable, clear and general rules
4. The independence of the judiciary must be guaranteed
5. The principles of natural justice must be observed
6. The courts should have review powers over the implementation of the other principles
7. The courts should be easily accessible
8. The discretion of the crime-preventing agencies should not be allowed to pervert the law

Joseph Raz 的八个原则为：一、透明清晰；二、相对稳定；三、立法原则清晰透明且稳定；四、司法独立；五、有目共睹的自然公义；六、司法机关审视各个原则及其落实；七、法庭是可亲近的（人民不用付昂贵的法律成本、法律程序不是无止境的长等）；八、打击罪行的组织（例如警察）拥有的斟情权不会伤害法律的原意。Joseph Raz 同时认为这八个原则并不完全，因此第六个原则才会要司法机关审视各个原则，保护法治。

不论用 Tom Bingham 还是 Joseph Raz 的论述，都没有清楚列明公义在法律里的地位，但也没有像戴氏般故意将公义抽离法治论述，例如 Tom Bingham 有明言法律要保障基本人权（这是戴氏讲的层次，是原则），这是较接近公义的原则；Joseph Raz 的第六原则指司法机关要审视各项法治原则及其落实，似是要依靠法庭的公正来确保法律可以做到公义，当然他要先假设法庭是公义的。

从他们的进路看，我们看不到“以法达义”的独立“层次”，倒是看到法官与学者对法律本身的正义有一定认同，然后尽力维护。可是，为什么法官与学者可以对法律本身的正义有认同？我认为是因为民主制度与文化。欧美在建立法制及争取人权方面有悠长的歴史，而在争取的过程中做成一种重视公义的文化，而这种文化虽然不会明言，却在背后默默地推动着法治。然而，香港的法律制度基本上是由英国移植过来的，而《基本法》也是在回归前“凭空”制造出来的，我们没有将民主制度及文化移植过来（也移植不来），让香港的法治有如《笑傲江湖》里林平之未入华山派时练的《辟邪剑谱》，有形无实。

形而上下之间的辩论

文章虽长，但要表达的并不复杂。法治的重心由始至终都是公义，香港在这方面较薄弱，因为香港的法制是在殖民时期移植过来的，而《基本法》也没有歴史基础，所以公义概念基本上在香港法制里缺席，虽然我们还有一定的人权观念。

回归多年后，我们对很多港人一直享有的人权的信心逐渐剥落，多少反映了我们对香港的法治迷信，忘记了公义才是法治的重心。回心一想，要保障人权自由，真的凭法律就可以做到？在没有民主的地方，政府可以用尽各种手段打压自由，就算我们奉公守法，自由还是一片一片地剥落，究竟我们要守的是法，还是公义？如果守法就是守法达义，为什么有守法传统的香港的自由会愈来愈少？欧美的已发展国家有其文化歴史，对法治里的公义（包括人权与自由）有一种想当然的放心，香港没有这根源，对法治的迷信，大概是来自我们对殖民时代后期风光的回忆与迷恋，而法制已渐渐沦为一部没有公义推动的空转机器。

戴氏的“法律阶段论”正是将那种迷信理论化与具体化，于是建立了与公义无的“有法可依”与“有法必依”具体层次，然后将公义放在独立的“以法达义”层次。换言之，戴氏的理论设定反而证明也放大了香港法治的根本问题。

从这个脉络看，在“阶段论”中，“有法可依”与“有法必依”两个层次是容易被理解的层次（但不合理），而“以法限权”与“以法达义”则较抽象（前者涉及权而后者牵涉公义，都不是容易处理的概念）。戴氏将公义挤出“以法达义”以外的层次后，“有法可依”与“有法必依”两个层次几乎变成香港市民老嬬能解的法治定义，至于最后两个层次则被冷落。因此，不难理解为什么当戴氏在推广“占中”的公民抗命概念时，绝大部份反对者都将讨论重心拉回最形而下的“有法可依”与“有法必依”之上，即指法律学者不应鼓励市民犯法，也有的批评指“以法达义”中的“公义”不容易定义，因此要回到“依法”的根本去。中联办主任张晓明及《文汇报》对戴氏的批评正是当中的代表。

换言之，以戴氏的框架去看，关于“占中”与法治相关的争论变成了具体层次与抽象层次之争，也即“有法可依”、“有法必依”与“以法达义”之争，而后者在香港的文化里必然落入下风。

由始至终，我们要思考的是，行动会否背离公义，而不是行动是否违法。可惜现时香港对法治的论述让分析方法走歪了，我们也看不到公义了，只看到冷冰冰的法律条文，例如当有泛民组织提出普选提名方法时，中央及建制派第一句往往是“不符合《基本法》”，但如果从公义的角度看，问题不单在于是否符合基本法，更在于究竟《基本法》关于普选的部份是否符合公义，以及为什么《基本法》与国际标准相去甚远。不过，在“有法可依”与“有法必依”的束缚下，这问题似乎无人会问了。

法律不能完全代表公义，“以法达义”更加不是什么“法治发展的终极阶段”，香港需要的是重新了解公义，以义制法而非以法达义，更不是将公义从法律剥离，将“犯法”与“犯罪”划上等号。

（原文撰于2013年，首发于作者Facebook专页，端传媒获授权转载，标题为编辑所拟）