关于六七暴动的影响，很多人会视它为香港发展的一个重要分水岭。主流的观点认为，这场暴动令英国人重新反思香港的管治方针，从而促成了麦理浩时期的连串社会改革，当中包括十年建屋计划、九年免费教育，甚至成立廉政公署等影响深远的政策。近年不少六七期间曾经参与示威抗争的人，甚至强调就是因为自己当年的牺牲，才会有日后的社会改革。
麦理浩任期内的社会政策和连番改革，确实是殖民地时期中最为光辉的一页，令社会分配变得较为合理，而六七暴动对殖民政府的冲击，对这些改革也起了一定的推动作用。不过，1970年代的治港方针改变，其实与英国本土的政治气候改变，有更为直接的关系。把六七暴动与麦理浩的施政看成简单的因果关系，未免过于简化问题。
事实上，早在1950年代后期开始，港英政府已经意识到公共服务严重不足，远远落后于快速增加的人口需要。1960年，港府便曾经从英国邀请专家来港评估民生和社会发展状况，而这位专家在报告中，便对当年的民间疾苦有这样深刻的描述：
“对数以千计的人来说，根本没有一个地方可以称得上是自己的家。他们挤在一个住满八个或更多人、一般是八尺乘八尺的狭窄空间中，要在那里吃饭、睡觉以至工作；有些人在这个密不透风的房间，只占有一张床位。在这种楼房中，一般整层楼会住有四、五十人，大家共用一个厨房和厕所，而很多时两者是在同一个房间内的。”（注一）
50年代末福利政策开始酝酿
因此，即使港英有政治和财政上的种种顾虑，在50年代后期也开始研究各种社会政策改革的可能，甚至作长期规划部署。这种政策改变的酝酿，在四个范畴至为明显：
一、医疗服务：1959年港府订出医疗服务15年规划大纲，并于翌年公布5年计划，宣布会兴建更多诊所及会在荔枝角和筲箕湾兴建医院，订下每1000人有5.72张病床的目标；
二、公共房屋：港府早于50年代已开始提供多层徙置区，以安置被拆迁的木屋居民。根据1954年的政府评估，当年有26万人住在木屋区，但这个数字在短短数年间已增加一倍以上。因此在1964年，港府便定下目标，6年内要提供13万个徙置区单位及3万个廉租屋单位；
三、教育：据1961年的人口统计，310万人口中有41%为15岁以下人士，因此对教育的要求极为巨大，但政府长期投入不足，以至不少学童只能在设备简陋、师资良莠不齐的私校就读。港府在1963年及1965年先后作出两次研究，最后订出目标：到了1971年所有适龄儿童可就读政府资助小学、15%至20%小学毕业生可升读官立或津贴中学；
四、社会保障：1964年，港府公布了一份题为《社会福利的目标和政策》的文件，这份文件虽然并没有很具体地列出明确的服务水平的量化目标和时间表，却首次表明政府有责任去为那些无法自食其力的市民，提供最起码的住宿、衣服和食物的社会支援，也预示会在未来日子中积极发展紧急救济、护理、复康服务、青年工作等各种社会服务，也表示会设立社会保障及福利制度，这实在是政府在社会政策哲学上的一次突破。
英国对香港前途的判断与战略考虑
就是说，早在暴动之前，港英也开始面对现实，明白既有的管治哲学己不足以应付社会需要，早已开始酝酿各种社会改革。只可惜一切来得太晚，暴动在1967年已经爆发。然而，这些改革的种子，并没有因这次官民冲突而被遗忘。相反，当局面安定下来后，那些原本相对开明支持改革的官员，反而有一个更为寛松的社会氛围去重新推动改革。
一直以来，社会上的既得利益者特别是工商界，对政府改善福利增加开支都有所顾虑，认为这最终很可能会加重他们的税务负担。但六七暴动说明了社会民怨极深，社会改革已到了非改不可的时候，否则有可能再爆发另一次动乱。有了这个深刻的历史教训，政府的游说工作变得相对容易，事半功倍。从这个意义上，六七暴动为社会改革扫除了不少阻力，对推动种种新政有无可否认的催化作用。
不过，港英在暴动后重拾改革的决心，还与英国政府对香港前途的政治判断，有很大关系。英国政府从六七暴动中汲取的其中一个重要教训，就是中国政府对民族感情主权原则的高度重视，因此“一九九七”绝对不会是一个伪命题。暴动之后，英国政府内阁的一个委员会被责承要全面评估香港的形势，在这个最终报告中，委员会认为：
“中国共产党政权与我们进行任何关于香港续约谈判，是完全不可想像的事情……中方的目的是最迟在1997年收回香港。”（注二）
英方早已明白，中英双方必须要在1985年左右，就香港前途达成某种协议，否则殖民地社会信心将会全面崩溃，而到了这个地步香港对中国将变得全无价值，情况甚至会难以管治，导致中国直接插手香港事务。
因此，当时伦敦的判断，认为最佳的策略是维持现状，静待毛泽东的继任人出现，再作部署。但它也同时相信，这并不表示英方只能处于被动位置。相反，英国政府相信当谈判开始时，英方最大的筹码，将会是香港对中国依然存在的经济价值。因此从现在开始，便应主动维持香港的经济发展和社会稳定。（注三）伦敦这种战略考虑，也自然对港府的社会政策思维产生很大的影响。
英国“左右夹攻”港府
不过，直接推动麦理浩时期各种大刀阔斧改革的，很大程度上是70年代抬头的英国本土左翼政治。1974年工党上台，令英国政府对香港的福利政策产生了很大的改变。与工党关系密切的智库费边社（Fabian Society），1976年发表了一份题为《香港：英国责任》（Hong Kong: Britain's Responsibility）的报告，大肆抨击香港为漠视工人权益的血汗工厂，引起不少回响。事实上，自70年代开始，英国朝野已开始关注这个问题，英国工会也不断向政府施压，要求关注港府落实国际劳工组织条约（International Labour Organization Conventions）的进度。
然而，最吊诡的地方，是对香港劳工权益批评得最激烈的声音之一，竟然是来自英国工商界。70年代初，是香港工业的黄金时期，香港制造的玩具、纺织品，以至电子产品，畅销世界各地，但同期英国工业却陷入低谷，结果是英港之间出现了贸易逆差，而港货涌入更令英国制造业雪上加霜。英国商界认为，香港产品的竞争力，很大程度上是因为港府的低福利政策和漠视工人权益所致，港商因此可以大幅减低生产成本，以低价向外输出商品。当年外交部主管香港事务的官员奥基夫（Laurence O'Keefe）便曾这样描述当年的英港经济关系：
“我一直以为殖民地的存在是为了向殖民者提供利益，而被殖民者也可从中得到和平和稳定。我从没有想过，我们原来是守护着一些令自己处于劣势的东西。”（注四）
所以，费边社的批评，不管是否准确合理，却进一步强化了英国朝野对香港的负面印象，这就令相信有为政府、重视分配的工党，更加有理由去要求港府进行大刀阔斧的社会改革。
这种左右夹攻的结果，是1976年英国外交部制订的《香港计划书》（Hong Kong Planning Paper）。这份由上而下压在香港头上的计划书，要求港府必须全力改善工人福利和尽快贯彻落实《国际劳工组织条约》条文。文件独特之处，并非只是列出纲领性方向，而是巨细无遗地说明具体改革安排、量化指标、落实日期，以至汇报制度等。例如在劳工保障方面，强制有薪年假必须于1978年1月1日前完成修例，而禁止雇用14岁以下童工的法律，亦须在1979年通过。《香港计划书》基本上涵盖所有社会政策范畴，社会保障、青年服务、老人服务、临床护理等改革建议，应有尽有。伦敦认为，香港政府为了落实各种改革，有必要大幅增加开支，即使会令政府开支达到国民生产总值四分之一，也无不可。（注五）
港府对伦敦的反抗
为了满足伦敦，港府承诺从70年代后期开始，大幅增加福利开支：
图一显示，单就“复康服务”、“青少年服务”、“老人服务”、“社会保障”四项福利，公共支出在短短五个财政年度之内，将会增长超过两倍。
事实上，这种快速增长的开支规模，远远超过了港督麦理浩的接受程度，本地工商界对此亦极度忧心。不过最令麦理浩反感的是，伦敦这种“大石砸死蟹”的做法。整个改革完全是伦敦自编自导，然后强加在香港身上，这对麦理浩来说，是有违英国殖民地的管治传统──信任在地总督的管治能力。他的不满，充分反映在他一次与英国官员的冲突中：
“你们也抚心自问，这种高速的改革速度，究竟是否真的是一种改善香港450万人生活的理想做法，抑或只是为了英国政府的体面。”（注六）
不过，伦敦始终不为所动，甚至认为即使港府要因此加税亦无不可，也没有必要一定要坚决财政预算案做到收支平衡。
但港府对於伦敦倡议的理财哲学，却是不以为然，也不愿意全面配合，主管港府财务的财政司夏鼎基（Haddon-Cave），更一直被伦敦官员视为眼中钉。在1976年的《财政预算案》中，夏鼎基便有这么一段对伦敦的公开挑战：
“公共开支倾向会受政治、社会和经济的因素所决定，因为它不应超过某种规模，否则便会出现公共部门活动危害经济增长的风险。何时才会超过上限，见仁见智，但与封闭型经济相比，我们这种依赖狭窄的工业基础去创造出口的开放型经济，公营部门的规模理应更小。我个人意见是，假如以公共开支占国民生产总值来计算，这种上限应为20%，而当经济持续增长时，这个比率应更小。”（注七）
夏鼎基这种提法，令伦敦勃然大怒。因为财政司所提的比例，明显低于他们的要求，伦敦官员甚至视他为港府对推动改革进展缓慢的罪魁祸首。外交部曾认真讨论过，把夏鼎基撤走的可能：
“把夏鼎基撤走，我们相信，无疑会为伦敦与香港的关系，带来很大的麻烦。但作为最后的手段，相信不少部门主管都会认为，这是唯一的选择。”（注八）
夏鼎基在麦理浩力保之下，并没有被调离香港，但伦敦与香港这段时期的紧张关系，可见一斑。事实上，伦敦对港府的改革决心愈加怀疑，不单不断派遣专家以至官员来港视察，也曾研究应否增设多一名政治顾问于港府之中，以便近距离监视港督。
伦敦与港府在社会改革速度问题上的对立局面，一直维持到1979年工党下台为止，而差不多同一时间，香港亦开始面对越南船民潮威胁，为未来福利开支增添很大的未知数。在内外形势出现了重大变化的情况下，这股由上至下的改革要求，也逐渐消失。
结语
回顾过程历史，可以看到麦理浩时期的社会改革黄金岁月，很大程度上与英国工党于70年代中期上台有直接的关系。不容否认，六七暴动对此有其催化作用，它一方面令工商界明白继续无视民生困苦可能要付出的代价，而这种认识，令到政府有更大空间去引入改变，令戴麟趾时期早已种下的改革种子，得以开花结果。另一方面，暴动也令伦敦明白“一九九七”大限必至，因而要谋求香港稳定，以为日后谈判作好准备。
可是，我们在麦理浩任内看见的社会改革，不单远超60年代港英政府所想像的规模，也大大超过麦理浩的接受程度。这种史无前例的改变，更重要的原因，是英国本地政治的变化。左翼工党政府上台，对资本主义制度、市场经济有一套独特的见解。这种政府哲学，也引伸到香港这个殖民地之上。而英国工业因石油危机陷入苦况，对港贸易出现严重逆差，也令英国工商界从保护市场角度去讲求香港工人权益，以减低港货竞争力。这种“左右”夹击的结果，直接促成了70年代由伦敦一手策划的一场香港社会改革。这个过程，伦敦一反殖民管治尊重自治的常规，以后座驾驶的心态去督促港府如何推动这场新政，背后的动机是英国本土的利益计算，多于殖民地的管治问题。麦理浩即使曾有改革之心，但面对这场由上而下改革浪潮，其实是诸多抗拒，百般抵制，因为他相信这些社会改革，早已远超香港的承受能力，也与传统港府理财哲学不符。
当年麦理浩的思维，大致从殖民地当时的既有政经秩序出发，当然是有其保守性。但从这场由伦敦“操盘”的改革可以看到，殖民地管治的考虑，往往会在宗主国坚决贯彻国家利益时消失得无影无踪。要了解六七的影响，要明白香港历史转折，也许只能放在这个殖民统治的格局中去分析理解。
六七暴动中的英方因素系列：三之三
（叶健民，香港城市大学公共政策学系教授）
注一：Training for Social Work in Hong Kong: A Report Prepared for the Government of Hong Kong. Hong Kong: Government Printer. (1960) p8-9
注二：英国国家档案馆，档案 CAB 134 / 2945
注三：英国国家档案馆FCO 40 /704
注四：英国牛津大学博德莱图书馆，曾锐生访问奥基夫纪录
注五：英国国家档案馆，档案FCO 40 /702
注六：英国国家档案馆，档案FCO 40 / 761
注七：《一九七六至七七年度财政预算案演说》
注八： 英国国家档案馆，档案 FCO40/710