甫于德国巴登巴登（Baden Baden）结束的20大工业国家集团（G20）财长会议结束，该会议本无任何特别之处，却因为会议公报中未出现“自由贸易”相关词汇，并且在美方反对下，未将“对抗贸易保护主义”的字句纳入，代之以“致力加强贸易对我们经济体的贡献”而引人瞩目。
而不过半年前的9月，于杭州所举办第十一次G20国家领导人峰会公报中，则是出现立场强硬的“反对任何形式的贸易和投资保护主义”的措辞。相较之下，特朗普政府的经济意识型态与国际社会的自由贸易建制之间的格格不入，在此次财长会议中勒出一条拉扯的痕迹，这道伤痕未来将以何种方式愈合，还是撕裂得更加血迹斑斑，端视欧美各国自贸建制派与新兴民粹派之间的政治角力决定。
特朗普政府的经济意识型态是什么？从特朗普就任美国总统之后至今，采用“保护主义”一词恐怕未能妥善地勾勒出其样貌，且有相当程度的误导性，美国财政部长 Steve Mnuchin 也说“美国依旧相信自由贸易”今年2月下旬召开的保守派政治大会（CPAC）中表示，共和党从现在开始也将是美国工人政党；白宫首席战略师班农（Steve Bannon）明确地指出特朗普新秩序的主要工作包括经济国族主义（economic nationalism）。这真的能让“美国再次伟大”吗？
班农的主张与受害的美国工人
让我们先谈谈班农。
班农，待过美国海军、高盛银行、网路媒体布瑞特巴特新闻（Breitbart News）的节目主持人，以及特朗普竞选总统时的首席执行官。班农在911事件之后才加入美国保守主义的阵营，是一个“迟到”的保守派。但也因为这些“不纯粹”的背景使得他能够在政治诉求中融入美国保守主义以及民粹主义的内涵，融合出一套“另类右派”（Altright）的世界观。
在这个世界观当中，美国优先论是主轴，而那些是由国家官员以及跨国企业所形成的权力精英，或称之为“达沃斯集团”（party of Davos），正侵蚀着美国的根基、破坏美国的国家主权与安全。特朗普新秩序中，透过“解构行政国家”使美国能够“维护国家安全与主权”，而对抗他们的武器，就在于重振国族主义，并且在经济秩序上要采行“经济国族主义”的政策。
特朗普对“全球化”与“全球化下受惠的精英群体”展现出敌对的态度，并直指东岸的金融财团、西岸 IT 科技产业以及影视媒体业受惠最多。美国农业虽也受惠于全球化，但实在难与“精英”联想在一起，况且，美国家庭农场破产者，这些年来还越来越多。这些全球化下的获利者，拥有的劳动力在国际市场中具有竞争力，而比较容易被跨国企业所雇用而成为全球化的受益者。
另一方面，作为一个“族群大熔炉”（melting pot），美国在后冷战期间确实接纳了来自世界各地的移民，劳动力看似存在高度的流动性。然而，美国民众国内跨域流动的状况在1990年代之后大幅衰退，青年人搬家的比率，较战后婴儿潮与X世代相比较大幅下降；在1990年约有3%的美国人口进行跨州搬迁，到2011年仅剩下1.5%。
确实，跨州迁移还有其他的解释，包括通讯技术进步使讯息获得成本下降，或是双薪家庭增加提高了跨州搬迁的成本。但必须指出的是，自2008年经济危机后，美国劳动力市场需求的收缩使得转职的前景下滑，工作者宁愿继续留在现有的工作上。另一方面，因为美国发展动能较强烈地区的房地产价格大幅攀升，提高了往富裕区域搬迁的门槛。
就结果来看，转业前景看坏，因而停留在现有的工作岗位上，直接降低了劳动力在职位与地域上的双重流动性；劳工也降低为了转业学习其它技能的动机，因此对于高度竞争的国际自由贸易变得更加敏感，会更害怕外国商品与企业的竞争，进而成为贸易保护主义的潜在支持者。
更不消说，那些劳动力素质较为普通的劳工，更不可能被具有竞争力的部门所雇用，这表现在较低的移动的能力上；这些劳工困居在衰落的城镇，从原本中产阶级的地位跌落下来，甚至，各国来的移民，无论在竞争部门或是低技术服务业部门都与“本土美国人”展开激烈的竞争。而这也是特朗普在竞选时“把制造业重新迎回美国的诉求”能够打动“一般美国人”，“沙拉碗”冒出浓烈的保护主义、惧外（xenophobic）与反移民的味道。特朗普拉拢美国工人此举迥异于美国保守主义长期蔑视劳工，在政治上具有高度的象征意义。
以实力为后盾的贸易政策
经济国族主义是依据其国族身份的内容而指导经济政策的方向，可变性很高。特朗普采纳班农的经济国族主义内容偏向于保护主义，但一部分与保护主义大相迳庭，一部分还与美国保守主义背道而驰。
班农版的“经济国族主义”包括大规模“去管制”（deregulation）、企业减税、对进口货物服务与人员课征保护性关税，以及增加基础建设。前两项落实了美国保守主义中的“大市场、小政府”基本信条。然而，第三项增加关税具有保护主义色彩，最后一项显然需要一个大政府才能够支撑巨量的公共开支；这个意识形态杂交体（hybrid）可能重回1980年代列根（雷根）时代的攻击型单边主义（aggressive unilateralism），也可能迳行贸易保护主义。但真的是这样吗？
美国曾经在列根总统任内对“对美贸易大幅出超”的国家祭出“超级301条款”（注一），无论是片面容忍华府单方面迫使日、德货币升值就范的《广场协议》（Plaza Accord），还是使这些对美贸易高度顺差国家自愿出口设限等等，都是攻击型单边论的“杰出成就”。
但是，1980年代以来不仅世界贸易组织（WTO）成立，国际自由贸易规则日趋完善，像是301条款这类攻击型单边主义的贸易战手段已经不符合 WTO 规范。一旦美国进行贸易战，就可能面临 WTO 相关规定的约束，故贸易战成本不低。然而，3月初美国贸易代表署（USTR）出台的2017年政策报告书明确地表示“通过贸易政策维护美国的国家主权”，即使美国政府在 WTO 裁决中败诉，“也不会自动修改国内法和商业惯例”，美国高举攻击型单边主义藐视国际规范，受伤害的可能不仅是国际自由贸易体制，其他不被特朗普所喜爱的国际规范，兴许也难逃被忽视的命运。
就这方面来看，摒弃经贸多边主义（multilateralism）已经成为特朗普政府的施政方向。特朗普不愿再承担维持世界自由贸易，甚至区域安全的公共财，因为过多的国际承诺有害于美国的国家利益，像是在奥巴马政府时期，就相当重视维持与盟友的关系，而在同时美国民众对全球化带来的经济不平等后果，不满也滋生得最快，特朗普深知个中三昧；再者，特朗普以攻击型单边主义为贸易政策的核心，违逆自由贸易国际规范的可能性大幅上升，而不会是只以国家安全为由，逼使同盟国家或企业主上谈判桌并要求自愿让步的方法。
重回制造业大国的“美”梦
为何特朗普政府仍执意推动班农版的经济国族主义？
理性来说，为了赢得下一次总统大选，特朗普必须打造自己的“最小获胜联盟”，当民调指出，高达74%的受访民众认为特朗普执政将使企业界对政府更有影响力的情况下，特朗普政府与美国传统蓝领工人阶级结盟，以平衡其本人与内阁的财团、富人意象是可以预期的。既然要拉拢蓝领劳工，就必须将经济问题的解药寄托在提升就业这件事上。班农于2016年年底接受The Hollywood Reporter访问的这段话最能够体现其经济国族主义的神髓：
民粹主义...每件事都关系着就业。保守派会疯掉。我是一个打算搞一兆美元基础工程的家伙。在全世界负利率下，这是重建任何事物的大好机会，像是船坞、铁工厂，通通组建起来。让我们花点时间检验一下这些观点，看看是否能禁得住考验。这就像1930年代那样惊心动魄，要比列根的革命还要伟大—保守派加上民粹派，成就一个经济国族主义运动。
制造业是特朗普政府“美国优先”论的核心，意图将国际供应链拉回美国国内。这容易吗？自二战后，全球只有德国、日本与中国这三个国家成为传统意义上的世界工厂，他们今天对美国都拥有庞大的商品贸易顺差。但在当前生产智能化的趋势下，更多的是靠机器学习与机械手臂完成工作，制造业本身能够吸纳的就业越来越少，所需的人才也越来越高端。除非，特朗普政府对较低效率的生产方式情有独钟。
一个边缘化的美国？
话说回来，将国际供应链拉回美国恐怕终将使美国民众尝到苦果。一旦美国开始“重拾制造业”，由於单位劳动成本较高，将使得美国民众必须用更昂贵的价格消费国内生产的商品。班农面对的困境在于，他的半调子凯恩斯主义遭遇人工智能自动化浪潮，因为雇主不用给付工资给机器人，导致失业率增高，甚至连带国民平均购买力降低，企业大减税又侵蚀政府税基，一个财政困窘的政府又要如何能使“美国再次伟大”？
另一方面，经济国族主义却也有可能因为欧陆政治的变盘而成为主流。例如法国国家阵线的勒庞（Marine Le Pen）有机会当选法国总统，将给予其他国家的民粹派莫大的鼓舞，她必然会效法特朗普的经济国族主义，采取“法国第一”的保护主义政策。
乱世出枭雄。特朗普旋风正刚刚刮起，G20财长会议使国际社会与美国两方面都处于磨合的状态；一边在不惊扰美国的前提下看看世界自由贸易体制能够怎么继续走下去，另一边则是在美国优先论的鲜明旗帜下，试试这个国际自由贸易建制在多大的程度上能够接受一个准备挑战过去国际经贸秩序的美国。
特朗普在“国际自由贸易建制的齿轮掺了点砂”，使其转动降点速，与其将其视为一个捣蛋者，不如说是提供世人重新检视这套体制究竟出了什么问题的绝妙机会。
（倪世杰，台湾中山大学政治学研究所博士后研究员）
注一：“301条款”原系美国美国政府于1974年制定贸易法案（Trade Act of 1974）的第301条，内容主要针对对手国家对美国厂商施以歧视以及不公平待遇时，美国政府能够以这一个国内法为凭借要求与对手国进行谈判，到1988年之后，有鉴于智财权以及政府采购相关商品在国际贸易中获利的重要性与日遽增，遂于贸易法案中增加订定“特别301条款”与“超级301条款”。以台湾为例，在1980年代，为解决对台湾的贸易逆差，美国透过301条款对台湾施加极大的压力，台湾政府因此派出对美采购团，增加美国商品的进口，1989年，台湾政府表示会以保护智财权、降低美国输台商品关税以解决美国对台湾的贸易逆差问题。到1990年代后，台湾展开放松外资投资限制等自由化措施后，台湾已经不再如过往，需要承受极大的美国贸易报复压力。