香港一直土地供应不足，住房紧张，丁屋政策是原因之一。近年，丁屋僭建和套丁案引起广泛争议；2016年12月，高等法院批准有关丁屋问题的司法覆核。社会各界希望新一届政府能正视丁屋政策问题，并从根本上解决。然而，现时主要特首参选人为了争取乡事派选委支持，又害怕损失民意，对丁权存废都采取回避态度：林郑月娥认为丁屋政策“唔可以简单处理”，只把焦点放在相对简单的僭建问题上；曾俊华提出丁屋及居屋“混合模式”，但回避丁权问题；胡国兴也拒回应丁权是否应检讨，只说容许丁屋以多层大厦形式；叶刘则只说“平衡社会各方利益，检视丁屋政策”。这些回避“丁权”核心问题的态度令人失望。
丁权问题争议的核心问题是，它是否属于《基本法》第40条保障的新界原居民的传统权益。本土研究社等认为，丁屋政策1972年才推出，时间太短，不是新界原居民的传统权益，应该取消。这种看法漠视了丁屋政策产生的历史根源，值得商榷。
港英违约改变新界土地业权结构
首先，新界在清治时代用大清律例。清朝土地制度允许土地私有：土地分“官田”和“民田”两种，前者的业权属于国家，后者的业权属于私人。新界在租借给英国之前，主要是私田和无主地。私田的业权结构非常清晰：私田地主拥有土地的业权（地骨权），长期租户拥有永租权（地皮权）。
其次，新界是清朝租借给英国的地。理论上说，土地的主权属于中国，英国无权改变原先土地的所有制性质。《展拓香港界址专条》中有“新租之地，专归英国管辖”的议定，说明英国在新界地区只享有管辖权。又有“议定在所展界内不可将居民迫令迁移，产业入官，若因修建衙署、筑造𪿫台等官工需用地段，皆应从公给价。”这进一步说明，英国不可强行地进行土地国有化（产业入官）。如需要土地，英国须用合理价钱购买业权。
但港英从1899年到1904年之间，以1905年颁布《新界土地条例》为标志，通过土地测量和土地登记，把新界土地全归国有。拥有地骨权的地主降级变成了拥有“承租权”；而拥有地皮权的佃户，也拥有“承租权”。有地主因为只拥有未经盖印的白契，而缺乏清朝官府盖章的红契，其土地被视为无主地，直接被港府没收；也有地主因为无法承担过高的租金，而被迫放弃土地。总之，港英彻底更改了新界的土地业权结构，这种做法违反了国际条约。
丁屋政策非恩恤政策
第三，1972年出台的“小型屋宇政策”规定：“年满18岁，父系源自1898年时为新界认可乡村居民的男性原居村民”，每人一生可申请一次，于认可范围内建造一座最高三层，每层面积不超过700平方呎的丁屋，毋须向政府补地价。
这项政策不是港英大发善心，为“（原）居民改善居住环境及卫生水平”（注一）推行的政策，也不是“恩恤政策”，更不是意在补偿1905年剥夺新界原居民土地的措施。该政策出台的背景是：当时港府为适应香港九龙人口增长，计划用低价（当时村民认为是“一斤菜买几尺地”）征收原居民“承租”的新界农地，甚至要求整村拆迁，以进行土地大开发。在新界居民不断抗争下，才制定这个丁屋政策，以补偿新界原居民因这一波农地被剥夺，以及被迫改变生活习惯的损失。它非但不是“优惠”或“体恤”，新界原居民还认为这种补偿远远不够。（注二）
可见，丁屋政策虽然是1972年才推出，但并非凭空“构建”出来的，其根源在于新界原居民经过数百年积累下来对土地的传统权益。即便从1898年港英确认（被削减了的）权益开始算，也有百年历史。从丁屋政策推出的背景来看，它甚至进一步损害了1898年以来新界土地的传统权益。
《基本法》第40条规定：“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。质疑的一方只从基本法文本角度出发诠释，而忽视了立法原意。《基本法》第40条起草时，1986年12月，起草委员刘皇发在发言中向草委详细解释过新界原居民的传统权益，包括丁屋政策在内（注三）。1987年7月25日，乡议局发表《新界原居民合法权益及传统习俗之历史渊源》，也解释了丁屋权利。所以可以相信，草委清楚知道“合法传统权益”包括丁屋权利，这些过程也为谭惠珠和谭耀宗所证实。所以从立法原意的角度看，丁屋政策无疑属传统权益。人大常委历次释法的实践证明，立法原意比文本解读更合适。
又有人认为，新界原居民的传统生活方式，已经很大程度上被改变，质疑为何丁屋不能改变。然而，《基本法》的规定是对“权益”的保护，虽然广义上说，传统务农的生活方式也是权益的一种，但显然不能因为香港政府无法保护这种广义上的权益，而认为狭义和直接的权益（即丁权）也不应该保护。也不能因为一些新界人主动放弃了这种广义上的权益，就认为他们也应该丧失丁权。
此外，原居民一生下就享有丁屋权利，貌似对其他港人不公平，但并非如此。首先，丁屋政策源于补偿原居民的财产损失，并非“人人平等”的问题。其次，它受《基本法》保障。再次，从一开始港英就非法国有化新界原居民的土地。当年新界人民在抵抗港英的六日战争中，死亡多达300多人。可以说港英政府对新界原居民欠下了“血债”。以转型正义的角度，为此作出补偿理所当然。
丁屋问题作为推动新界前进的杠杆
无可否认，随着社会的发展变化，特别是香港土地供应紧张，“土地有限，丁权无限”，丁屋制度的弊端越发凸显，也受到越来越大的质疑。但要解决丁屋问题，不应直接认为“丁权无效”，“不是传统权益”。丁屋政策应如何修改，当然要综合考虑很多因素。笔者认为，把丁屋问题作为推动新界社会前进和公平的杠杆，可能更为合适。
首先，丁屋政策应设立终止期。即便从转型正义的角度出发，以台湾为例，以原住民受害之深，台湾政府对其土地补偿的建议和要求，亦不是以世世代代对个人补贴而为解决方案。新界原居民，不是原住民，历史上受到的伤害也无法与之比拟，所以更不应该有对个人世世代代的补偿。
《基本法》第5条“五十年不变”的规定，可以成为在2047年终止这个政策的契机。截止缐可有两个选项：一、以出生日期为截止，即2047年7月1日后出世的原居民不享有丁屋；二、以满18岁的日期为截止，即2029年7月1日后出世的原居民不享有丁屋。两者都可以解释为符合《基本法》，而笔者认为前者较合情理，但后者更能适应香港实际需要。
其次，丁权平权化。男女平等是社会进步的要求，也为基本法第39条、《香港人权法案》以及《性别歧视条例》所保障。新界原居民社群一直有男尊女卑的传统。1994年《新界条例》修订后，妇女虽然获得继承权，但丁权仍然被男性垄断。这是香港乃至整个中国，用法律规定的男女不平等的最后个例。把丁权也赋予女性原居民以及她们的后代，实现男女平等，虽然会令土地不足的问题加剧，但仍有解决之道：缩小每人的丁权所享有的面积，比如是现在的50%。
第三，如果丁屋平权化，男性原居民会有一定程度的损失，作为对男性原居民的妥协，可以考虑套丁合法化。现在套丁虽属违法，但其根源不是原居民的肆意妄为，而主要是很多有丁权的人没有土地，而香港政府没能及时为提出申请者提供建丁屋的土地。2012年时，丁屋申请积压过万宗，政府在2007至2012年只批出共413宗。不少原居民轮候丁屋多年不果，正在申请丁屋的人又不能享受申请公屋和居屋的待遇。其实，现时通过“套丁”方式建成大型屋苑的情况，已经非常普遍。与期“堵”，不如“疏”，把违法变成合法。这不但没有违反“补偿原居民”的初衷，也能把补偿落实到符合资格的原居民手上，不为被中间人盘剥。同时，释放丁权，把低密度的低层住宅，变成发展商经营的高密度的大型屋村，可以大规模提高土地利用率，解决土地紧张的问题。当然，为求公平，同时也应该规定，套丁之后就不能申请公屋和居屋。
以上的建议只是原则性。无论如何，丁权是一个复杂的多方博弈的问题，必须在充分研究、讨论、谈判和妥协之下，尽快制定路线图。
（李芄紫，自由撰稿人）
注一： 1972年11月14日的行政局文件XCR(72)219
注二：见刘润和《新界简史》，91页。
注三：见薛凤旋、邝智文《新界乡议局史》，298-299页。