2017年司法界的盛事，莫过于总统蔡英文主持的司法国是会议。其实在1999年也开过类似会议，叫做“全国司改会议”。然而那次会议中，法官、检察官、律师、学者、法务部及司法院的官员争论不休，许多重大议题无法得出结论。
18年后的今天，各界再度将意见送进会议，这次如何能避免重蹈覆辙？为了回答这个悬念，我们检视了1999年全国司改会议的会议纪录，试图厘清当年讨论触礁的症结。我们以当年争论不休的“刑事诉讼是否改采卷证不并送”为例来分析：
“卷证不并送”争议
早前，我国的刑事诉讼法采取“职权调查主义”——法官在进入审判前，会先取得检察官用以起诉被告的证据资料，并基于手上的卷证来指挥诉讼，也必须主动调查相关事证。检察官虽然也负有举证被告有罪之责，但是检察官莅庭往往流于形式，甚至未全程莅庭；法庭上实际是由法官主导，以检察官的侦查资料为基础来调查证据及讯问被告。
当年，有部分法官及民间司改团体认为，法官同时扮演审判者和犯罪追诉者的角色，难以保持中立，也难遵守“无罪推定原则”。因此他们认为刑事审判应该改采“当事人进行主义”──诉讼应由检辩双方攻防，而法官则仅扮演中立听讼者的角色。正是在这样的背景，才出现“卷证不并送”的倡议。
“卷证不并送”意指：检察官起诉被告后，先不将作为起诉证据的卷证移送法院，而是在审判过程中，随著检辩双方攻防，逐一将证据资料提示给法庭。倡议者希望：一、使检察官和法官权责分明——法官是中立听讼者，检察官则必须负起举证说服法官的责任；二、防止法官因为在审前先阅读检方资料，而形成了被告有罪的预断，影响法官判决的中立。
从会议记录中可以看到，正方双方对于此议题流于立场之争，却没办法形成共识，是因为以下几点问题：
一、不同层次的问题，未依逻辑次序对焦讨论
是否改采卷证不并送，有一系列的议题要讨论。首先要确认：台湾在司法实务上，法官是否确实继承犯罪追诉者立场，难以保持中立。有的话，这个问题有多普遍、多严重。其次，有哪些可能的改善方法，卷证不并送制是否为最佳选择。第三，如果卷证不并送制是最佳选择，那必须采取哪些配套。
然而在会议中，主席并未依照前述逻辑次序，来安排与会者的发言与对焦讨论。结果，大家先直接讨论卷证不并送的优缺，之后才有人回头质疑事实基础，主张台湾法官没有那么不中立。至于配套措施的讨论，则散在整个会议中。由于讨论未聚焦，与会者经常一再重申类似主张，而主席未能就歧见作更细致的处理。
理想的作法，应该依循“事实厘清、政策优缺、配套措施”的逻辑顺序逐一凝聚共识。若与会者并非都同意台湾法官难以保持中立，就要先处理这个歧见。确认这是必须解决的问题后，才需讨论有哪些方案有助于解决法官中立性的问题，各方案的优缺为何。最后才处理配套怎么做、怎么落实。
二、只有立场表述，轻忽举证责任
其次，在会议中也常出现正反双方只提出主张，但没有充分负起举证责任的情形。例如正反双方皆以“人民需求”来支持自己的主张，但这些人民指的是哪些人，如何证明有这些需求，并未进一步举证。其中只有时任法务部常务次长的谢文定，明确以法务部收到的人民陈情案为立论基础。谢文定说：
我在法务部接到不少陈情案件，陈情案件中没看过法官、检察官共同欺负被告，采当事人进行主义之提案单位一直说不改就会造成这样的情形，但我接受陈情中没有这样的情形，陈情案中最多的是法官没有认真的帮我查，法官迟迟的不开庭，我主张的、声请的，法官不帮我查，在判决书中也不交待。
但一来，连谢文定都没能进一步提供具体数据或陈情内容，供其他与会者检证。二来，陈情案只是人民意见的表达，不能轻率等同于实际状况。因此比较负责任的作法是：分类、整理人民陈情的内容，并附上法务部处理的结果，供与会者参考。
此外，“卷证不并送”究竟是会让法官更认真还是更不认真，正反双方也不重视从事实举证。正方主张，因为法官没有事先看卷，在审判中会更认真听讼以获得资讯；反方主张，法官会因为手中无卷，觉得主动调查的责任不在自己身上而变得不认真。由于正方引进的卷证不并送制，其实仿自日本的刑事诉讼改革，因此正方大可引据日本相关研究资料。而如果反方认为日本的状况不能直接套用来理解台湾，也要提出理由并举证说明。必要的话，甚至可以举行卷证不并送的模拟法庭，确认这个政策在台湾可能带来哪些影响。
三、不重视事证查核
会议中除了参与者轻忽自身的举证责任，也没有事证查核机制。这导致有人引用错误资讯，却没人发现的窘境。例如反方有人主张：
美国哈佛大学法学教授弗得说：我国之当事人进行主义，因为法官太无聊，在审判时会睡觉。所以我发觉主张当事人进行主义、卷证不并送是希望不要检察官睡觉，希望法官睡觉。
从会议记录中的上下文推知，这位弗得教授应曾受邀参与“德、日、美比较刑事诉讼制度研讨会”。我查阅那次研讨会的记录，发现前说似乎源于美国华盛顿大学 Daniel Foote 教授这段发言：
魏根德教授提到有些检察官在法庭上睡著了或者是看小说，实在是很有趣，我在美国听到有检察官在法庭中阅读一些与本案无关相关的资料，不过那都是在上诉审或者是很枯躁的审判过程，不仅是检察官，即使是法官也会觉得很无聊。可是法官在审判庭中绝对是很保持很警觉、清醒的态度，我想魏根德教授所述的情形其实也会发生在美国。因为在美国的法律制度是采行当事人进行主义，法官不会事先去接触到这些证据，所以很难想像有与现不一样制度的情形（注一）。
两相对照，会发现反方根本完全扭曲了Foote教授的发言。Foote教授从头到尾都没有说，在当事人进行主义下，法官会因为太无聊而打瞌睡，甚至还强调法官在审判庭中绝对是很警觉、很清醒。可惜在开会当时，没有该次研讨会的记录可供确认，也没有人要求要确认研究会的记录内容。
四、只有理念推演，忽视经验研究
正方在提倡卷证不并送制时，重视理念上推演为何此制度有助于防止预断，但忽视相关的经验研究。当时已有学者作过实验，认为法官心证会受先看过之侦查资料的影响，但是正方并没有引用。
Bernd Schünemann 和 Wolfgang Bandilla 回顾了一个法官决策相关的实验：该实验以证据不明确的实际个案为材料，让德国的职业法官担任受测者作实验，并基于法官“是否可事先阅读侦查资料”以及“是否能主动讯问证人”分成四组，由此测试法官判有罪的比率。结果显示，只要事先阅读侦查资料，有罪率都是100%；没有事先阅读侦查资料，也不能讯问证人的那组定罪率为71%，而能主动讯问证人的那组定罪率为27%。此研究显示，法官的心证确实会受事先阅读的侦查资料之影响。但有趣的是，不同于正方的预期，法官分别扮演纯粹听讼者和可主动调查者的角色时，后者更容易维持无罪推定。
这个实验是小样本、初探性研究；其固然不能直接套用来理解台湾审判实况，也欠缺对台湾“审判文化”的考察，但是仍有一定参考价值。特别是在当时，正反双方各自高举当事人进行主义及职权调查主义的大旗在争论，而原本采职权调查主义的德国，已经在思考两种主义下的各种要素如何拆分、混合，以最好地维持无罪推定。这种考察，没办法只透过法学上的原理来推演，必须透过各种经验性的研究来了解。
结语：不只是本位主义，更是欠缺方法
其实在1999年那次会议中，就有与会者发现会议中大家各说各话，而主张各方应“超越本位主义”。但如果看前述的讨论，就会发现问题不仅是本位主义，更是欠缺让讨论能落实在事实基础，并能聚焦处理歧见的方法。
不幸的是，2017年的司法国是会议筹备会议中，至今看不出与会者对于“方法”的重要性有充分认识。在1999年的全国司改会议中，与会者不重视提供论据出处以供检证、道听涂说、无聚焦地乱吵一通。在2017年要有所不同，需要从吵成一团的司法改革，走向具有方法论的司法改革。
具方法论的司法改革，在讨论的安排上，应该要作到争点整理、确认争点的逻辑次序、确认主张的论据是否可靠、公开论据的相关资料给与会者或社会大众。而在人员分工上，要有胜任的主持人作争点整理、安排讨论顺序、提醒与会者提供主张论据；要鼓励与会者负责任地提供论据的出处与相关资料；幕僚也应于会前及会后协助确认争点、讨论顺序、向与会者索取论据相关资料，或者协助与会者取得讨论所需的证据资料，以利会议顺畅进行。这些方法看似不起眼，但涉及的是法界与台湾社会是否重视从认清事实为基础来讨论议题。
长远来看，这需要搭配公民教育及跨领域研究的发展。在公民教育中，需要让大家熟悉论证以及事实与意见的区别；而在跨领域研究上，必须培养同时熟悉司法与行为科学或社会科学领域的人才，而司法界也要愿意开放资料、参与研究（含受访或参与实验），并让研究者容易进入田野。若是能落实以上建议，我国的司法改革才能更稳健。
（林玮婷，司改会执行秘书、台大社会所硕士)
注一：参汤玛斯‧魏根德等，<“德、日、美比较刑事诉讼制度研讨会”专题演讲暨座谈纪录(上)─德国模式刑事诉讼制度─以证据调查为中心>，《法学丛刊》，第45卷第1期(2000)，页31。原文照引，其中有错字或不通顺之处，不修改全部摘录给大家参考。从前后文来看，Foote教授在这边主要是讲美国检察官在某些情况下，也会觉得很无聊，但是否会打瞌睡或读小说则没提到。另外，前面发言的魏根德（Weigend）教授提到，德国法官都可以事先看卷，如果这位法官很有经验，检察官的角色就不是那么重要，但如果法官不是很有经验，则检察官的角色就会很重要。而Foote教授则认为，因为美国的法官不会事先接触到证据，因此检察官的角色都是重要的。