【编者按】在黄绍恒教授的推荐序，我们回顾了从清末到民国初期的台湾土地政策，也理解到当中政权是如何借由土地而获得利益。观照今日，土地仍是官商和部分人士眼中的重要资源。不论是过去以国家为重心的土地政策，或是现今我们熟悉的市场调节定价制度，土地都与政治、利益有着千丝万缕的纠缠关系。通过徐世荣教授在《土地正义》的整理分析，我们可以完整地读到政府、财团、地方派系之间的利益分配结构及其运作系统，也重新理解土地与市场价格之间的操作可能。
对照今天香港的社会情况，拍卖土地也是特区政府其中一项主要的收入来源。如借用徐教授的分析框架来理解现时的土地议题，对公众利益有更确切、更具体的认识，或能为我们提供新的启发。
以下节选自《土地正义：从土地改革到土地征收，一段被掩盖、一再上演的历史》的第五章〈土地征收〉，获远足文化授权刊出。
《土地正义：从土地改革到土地征收，一段被掩盖、一再上演的历史》
出版时间：2016年9月
出版社：远足文化
作者：徐世荣
回溯土地改革的历史
在1950年韩战爆发之前，国民党和美国的关系跌到谷底，美国已准备放弃台湾，后来因韩战而转变，可以说台湾被韩战救了。也因为这个缘故，蒋介石急于推动土地改革，想借此寻求美国的支持。当时国民政府一方面宣称台湾是“自由中国”，土地改革是以人民能接受的方式，和平、有步骤、有计划进行的中美合作，一方面则抨击中共的土改是残酷地榨取人民的财产。台湾与中共两边都在竞争谁是真正的土改者，最后国民党的宣传策略奏效了，台湾因而被纳入韩战中围堵中共扩散的行列，与美国于1954年订定了《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》（Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China），又称《中美共同防御条约》。
由于美国赞赏台湾的土地改革，于是协助台湾在桃园成立“土地改革训练所”，将全球所有落后或开发中国家的人送来台湾学习土地改革。在这一点上，国民政府算是得到美国正面的肯定。“土地改革训练所”成立后，超过一百个国家来上课，只是没有任何一个国家像台湾一样成功。台湾之所以成为土地改革的特殊案例，其原因在于政治因素，但至今还没有任何相关的学术研究精准地指出这一点。
土地改革训练所在2000年改名为“国际土地政策训练中心”（International Center for Land Policy, ICLPST）。1995年我回到台湾，2000年左右开始在“国际土地政策训练中心”授课。因为学员都是国外来的，上课都以英文为主。当时外交部将训练中心的运作视为外交的一部分，支付学员来台上课的机票、住宿、生活费，许多落后国家的人很喜欢来上课。以前一期的课程是八周，后来因为受限于经费而缩短为六周，据说以后又要减为四周。训练中心已相当上轨道，接待、上课都很有制度，课程包括土地制度、财税、都市计划、GIS等，也邀请国外知名的老师来授课。国外老师的教学时间安排得比较长，台湾的老师则以分享台湾经验为主。到目前为止，该单位仍在运作，也持续有各国政府单位派人来上课，如菲律宾、越南、泰国、中南美洲等。
以前的“土地改革”现在更名为“土地政策”，主管机关是内政部，但“国际土地政策训练中心”的经费则是由农委会支持。农委会认为土地政策是内政部的事，但内政部却不出经费，反而是农委会在编列预算。三、四年前农委会曾想废掉“国际土地政策训练中心”，改成“农业政策训练中心”，内政部却不同意。因为“国际土地政策训练中心”与美国知名的“林肯土地研究中心”（Lincoln Institute of Land Policy）有合作关系，只是美方已不再提供经费，但双方已共同成立了董事会，两方都设有代表，每年都在台湾开会，政府想借此维系与美方的关系。
土地政策与政治息息相关
土地政策与政治的关系很紧密，如何治理土地是很关键的政治运作。长期以来国民党都靠都市计划来控制地方派系，以都市计划笼络地方派系，让他们能够炒作土地赚钱，以致台湾的土地征收都很不合理。然而，我们讲得再多似乎都没有用，因为政府主要是靠“都市计划”和“土地征收”来控制地方派系，以此延续政权。台湾的地方派系绝大多数都有介入土地开发，讲得好听是“土地开发”，实际上就是“土地炒作”──透过“都市计划”和“土地征收”运作、炒作土地。
在现行政治结构与制度面，财团通常能透过正式与非正式的政商关系，直接影响政策与法令。陈东升在《金权城市一一地方派系、财团与台北都会发展的社会学分析》一书中即指出，民国七十八年县市长候选人中，有八位候选人受到房地产财团支持。同年度立委候选人中，也有三十五位候选人本身就是房地产集团的负责人，或者受到房地产财团的支持，显示房地产集团透过其对中央与地方政治的影响力，就能增强对土地炒作与投机管道的操弄能力。1992年县市长选举时，大多数的县市长皆以土地炒作议题做为攻击对手的选举文宣，可见地方行政首长与土地利益的紧密关系。财团取得土地后，会透过变更地目的方式，来增加土地的利益，而“市地重划”与“都市计划”就是提高土地价值的一种手段。（注1）在图5-1“财团土地投机方式与其他相关机构互动模式”中，即可清楚看见政府、财团与土地的的层层关连，与结构紧密的政商关系。…
地方政府应提高土地税来增加财源，以落实地方自治
台湾的“区段征收”之所以这么多，主要原因之一是地方政府没经费。虽然有政党轮替，但只要制度不改变，基本上任何政党治理的方法不会有太大的改变。地方县市长选上后，就要实现政见，但地方政府没有足够经费来推行，因为中央不给补助，地方政府又不敢多向人民课税，只好透过“区段征收”卖地赚钱，卖的却不是地方政府的土地，而是征收人民的土地来贩售。
地方政府还有另外一个筹措经费的方法，就是“市地重划”。前台中市长林柏榕（任期1981-1985、1989-1997）、张子源（任期1985-1989）等人，都曾大肆利用“市地重划”来取得土地。重划后一部分的土地归地方政府，然后再把土地卖掉赚钱。这是地政手段的“偏方”，只能偶尔为之，但现在各县市却几乎都这么操作，令人非常遗憾。
我们一般所认知的“市场决定房价”，其实并不正确，因为房价是由人主观创造出来的。土地不同于一般商品，土地有“不可移动”和“不可增加性”，也就是说，土地具有垄断的性格。习惯上我们用“买卖实例法”来估价，建商就利用假的交易来创造假的土地价格：建商只要把土地转手到关系企业，假装有人高价买地，就能拉抬房价，让人民以为这就是真实和客观的市场价格。很多人也没看出，地价通常是政府和建商一起哄抬、创造出来的成果。马克思认为土地有“绝对地租”，意思是：在土地所有权制度底下，土地拥有者可以决定价格。举例来说，远雄建设有很多房子没卖掉，空房很多，但是它宁可不卖房子，也不降价。房屋和土地的价格是主观的决定，不是客观的市场价格，因此才有炒作的空间。
事实上，“区段征收”也是一种土地炒作。譬如苗栗大埔事件，土地征收完后，约有三分之一的土地归县府、三分之一归还原有土地所有权人、另外三分之一大概是做为公共设施。地方政府认为，土地由农业使用转变为住宅区、商业区，地价大幅上涨，于是就将发回土地所有权人的土地面积缩水：假设原本土地是一百坪，经过区段征收后要归还三十坪给原土地所有权人，由于土地价格是政府决定的，为了只归还三十坪，地方政府一定要拉高土地单价，这就是土地炒作。
“林肯土地研究中心”相当推崇地政学派的亨利．乔治（Henry George, 1839-1897），他是十九世纪末到二十世纪初，土地改革学派很重要的人物。孙中山提倡的“涨价归公”，课取土地增值税的理念，就是来自亨利．乔治的“单一税”的观念。他们认为土地价格的增值，大部分是社会的贡献，所以增加的利益应属社会所有。亨利．乔治甚至认为不用征收其他税赋，单凭土地增值税收，就足够支撑社会建设所需。
地方政府的税源也和土地有关。地方政府的自有税源，包括地价税、土地增值税、房屋税、契税、娱乐税等五项，在世界各国，这些项目都会课以相当重的税赋。但在台湾，土地增值税却课得很少，这和政治有很大关系。地方政府因受到地方派系和建商的压力，把土地炒作的成本压低，若要开发炒作土地，土地税就不能太高。
以前土地增值税的计算，是以当期公告现值减掉前期公告现值，计算涨价总倍数，再乘上税率。在1950年代都市平均地权时期推行的土地增值税，曾经从20％开始调涨，一度提高到100％，后来又调降到40％至60％。在陈水扁执政时代，更降低为20％至40％，作为母数的公告现值相对于市价而言，也是非常的低。
政大地政系研究土地税的学者认为，台湾土地持有税如地价税和房屋税等，都只有美国加州的10％左右，实在是太低了。我们若要施行地方自治，地方政府就要有自己的财源，用以支付公共建设、教育等方面的费用，土地税就是地方政府最重要的税源之一，但台湾因为土地炒作的关系，反而压低了土地税。
近来地价税正逐渐增加，2016年台北市地价税大幅上涨，宜兰县的地价税也上涨到过去的五倍左右，这是好事。地价税大幅上涨的原因，是因为经历抗争之后，“土地征收”和“市地重划”的方法逐渐不能再使用了，地方政府没有财源，只好走回课税的正途。公共建设的费用本来就应由全民负担，怎么可以剥夺社会的弱势族群，由他们承担大部分人使用的公共建设？
现在“房地合一税”才刚实施，还不知道效果，但方向是对的。这个政策的观念是：土地的增值要尽可能归公，因为土地增值来自社会的贡献。例如政治大学前面那条街，和我1970年代念大学时的状况差不多，但价格却上涨许多，而房价之所以会上涨，是来自社会的集体贡献，因此土地增值的部分，应该归社会所有。
当地价税和土地增值税依宪法规定课税后，未被课税的土地增值部分，就要纳入所得税继续课税，这就是亨利．乔治和孙中山的观点。“房地合一税”也是希望能在现行地价税和土地增值税之外，多课一点税，最后再纳入所得税来课征。所得税归属中央政府，地价税归地方政府，如果政府一定要人民多缴税，地方政府干脆就调高地价税，增加地方税收，这可能就是地价税大幅上涨的理由之一。
真正的公共利益
在美国，从事“都市计划”的学者和实务工作者有一个共同的组织，叫做“APA”（American Planning Association，美国都市计划协会），APA 很强调Ethical Principles（道德伦理守则），可惜台湾没有这个守则，因为我们是技术专业，专家决定一切。这也是台湾“都市计划”教育很不足的地方。美国的“都市计划”很强调民众参与，让民众表达意见后，由专家提供协助。专家会和人民沟通、对话，并提供资讯，让人民发现什么是对自己最有利的选择，而不是由专家为人民做决定，这两者差异很大。我们之所以常到台北市八德路上的营建署抗议，就是因为台湾还是非常威权，都由专家来做决定。
我们应该如何评断一宗“土地征收”或“都市更新”案件是否合法？我认为关键在于是否符合公共利益。例如去年强拆古亭龙脑穴案（2015年9月25日），其实决定过程有不符合程序正义的问题，士林文林苑也属同样的情况。因此，大法官会议认定“都市更新条例”第十条第一、第二项及第十九条第三项前段违反宪法。
《宪法》第十五条规定：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”只有在《宪法》第二十三条所说的“防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”的状况下，可以例外。“都更条例”第一条立法的意旨，也是追求公共利益，关键在于公共利益如何决定？都更的过程中会产生争执、抗议，就是因为现行体制有问题。
台湾为了追求经济成长，仅由经济观点来诠释土地的价值，认为这才合乎公共利益，但公共利益的内涵有这么狭隘吗？公共利益是抽象词汇、不确定的法律概念，该如何定义？程序要如何进行？是专家说了算吗？还是由大家共同参与、形塑、共同研拟出来的才是公共利益？大法官的〈七○九号解释文〉已经做出重要的解释：“大家经过沟通、对话、论辩后，所形成共识，才是公共利益。”
一般认为当地价提高或有经济利益孳生，就属于公共利益，这其实是不对的。因为每个人对土地的感觉和意涵都不一样，土地的价值也随之不同。
注1︰陈东升，《金权城市──地方派系、财团与台北都会发展的社会学分析》，台北：巨流图书，1995，页191-198。