評論｜米爾斯海默：註定失敗，自由主義國際秩序的興衰

【編者按】：本文為美國政治學家約翰·米爾斯海默（John Mearsheimer）4月29日發表於《國際安全》（International Security）的文章。文章指2019年是冷戰後形成的自由主義國際秩序崩潰之年，又指在新的多極世界將存在三個現實主義秩序：一個促進國際合作的「薄秩序」（a thin international order），以及兩個「厚有界秩序」 （two thick bounded orders）——它們分別由中國和美國領導，且二者存在經濟和軍事領域的安全競爭。微信公眾號「國政學人」對這篇文章進行了編譯，端傳媒獲授權全文轉載。

本文提出了三組主要論點。

首先，秩序對於促進有效和及時的互動至關重要。不同類型的秩序主要取決於全球的權力分配。但在單極格局中，主導國家的意識形態也很重要。自由主義國際秩序只能出現在主導國家是自由民主政體的單極格局中。

其次，自第二次世界大戰以來，美國領導了兩個不同的秩序。冷戰秩序是一個現實主義有界秩序。它具有與自由秩序一致的某些特徵，但這些屬性是基於現實主義邏輯的。而以美國為首的冷戰後秩序是自由主義國際秩序，因此在根本上與有界秩序不同。

第三，冷戰後的自由主義國際秩序註定要崩潰，因為它所依賴的關鍵政策存在嚴重缺陷。在全球範圍內傳播自由民主，對於建立這一秩序至關重要，但由於與民族主義對立，這項事業是不可實現的。

此外，尋求最大限度地減少全球貿易和投資壁壘的高度全球化導致整個自由世界失去就業、工資下降和收入不平等加劇。這也使國際金融體系穩定性較差，導致經常性金融危機。這些麻煩隨後演變成政治問題，進一步削弱了西方世界內部對自由主義秩序的支持。另一方面，高度全球化幫助其他國家變得強大，這將破壞單極格局，終結自由主義秩序。隨着中國的崛起和俄羅斯政權的復興，單極時代結束。新的多極格局將包括一個以現實主義為基礎的國際秩序，它將在管理世界經濟，處理軍備控制和氣候變化等全球公域問題方面發揮重要作用。除了這一新的國際秩序外，美國和中國還將分別主導有界秩序，在經濟和軍事領域相互競爭。

本文的其餘部分組織如下。首先，作者解釋了「秩序」一詞的含義以及為什麼秩序是國際政治的一個重要特徵。其次，作者描述了不同類型的秩序以及自由主義國際秩序出現的背景。對應地，作者在第三部分研究了國際秩序興衰的原因，並敘述了冷戰秩序和自由主義國際秩序的歷史。隨後，作者解釋了自由主義國際秩序失敗的原因。最後，作者將討論新秩序在多極化下的樣子，並進行簡要總結和提出一些政策建議。

秩序與秩序的類型

作者認為秩序是由大國主導的，是大國根據自身利益設計和同意遵循的有效規則。當規則不符合規則制定者的重要利益時，大國要麼忽略它們，要麼重寫它們。秩序在現代國際體系中不可或缺，一方面由於世界本身高度融合相互依存，另一方面也有助於大國以適合大國利益的方式管理弱國的行為。

作者從三個角度分類秩序。一是從成員國的範圍來說，可以分為包含所有主要國家的國際秩序（international orders）和僅包含部分大國的有界秩序（bounded orders）。二是分為現實主義秩序、意識形態秩序和不可知秩序。現實主義秩序單一的對應着兩極和多極格局；而單極格局下的秩序則取決於主導大國的意識形態，自由主義秩序就屬於這一類；如果單極不具有普遍主義意識形態，因此不致力於將其政治價值觀和管理制度強加於其他國家，那麼秩序將是不可知的。三是從國際制度覆蓋範圍上，將兼具深度和廣度的稱為「厚秩序」（thick order），反之就是「薄秩序」（thin order）。

沒有國際秩序永遠存在，這引出了一個問題：現有秩序的消亡和新秩序的崛起是什麼？作者認為，從冷戰後到上世紀80年代末，是由美蘇分別主導的兩個現實主義有界秩序，而自上世紀90年代至今是美國領導的單極格局下的自由主義國際秩序。權力分配和主導國家意識形態，解釋了現實主義和不可知秩序的衰落，以及自由主義秩序是如何取代它們的。儘管這兩個因素也有助於解釋意識形態秩序的消解，但民族主義和勢力均衡通常在導致其崩潰上起着核心作用。

美國及其盟國在冷戰期間建立了強大的秩序。這不是自由主義國際秩序，而是一個有界秩序，其主要目的是與以蘇聯主導的有界秩序進行軍事領域的安全競爭。這兩個秩序都是現實主義的厚秩序。在這個過程中，美蘇也幫助加強了冷戰國際秩序，儘管它仍然是一個薄秩序。聯合國可能是冷戰國際秩序中最明顯的機構，但在冷戰期間它對世界各國的行為幾乎沒有影響，主要是因為超級大國之間的競爭使得該機構幾乎不可能採取和執行相應的政策。

冷戰結束後，單極格局的到來讓美國領導的勝利西方主導建立了一個真正的自由主義國際秩序。從老布什的「世界新秩序」到比爾克林頓雄心勃勃的民主推廣計劃，作為唯一的超級大國，美國致力於將有界現實主義秩序轉變為國際自由主義秩序。在20世紀90年代和本世紀的最初幾年，自由主義秩序看起來欣欣向榮。北約東擴，中國和俄羅斯也積極融入WTO等美國主導的經濟秩序，美國政府為消除恐怖主義推動大中東地區的所有國家變為自由民主國家。當時西方人普遍認為，世界上幾乎每個國家最終都會成為一個自由民主國家——這一信念導致弗朗西斯·福山認為這可能是 「歷史的終結」 。

但從2005年左右起，自由主義秩序遇到嚴重問題——奧斯陸和平進程失敗，埃及軍事政變，中東亂局，烏克蘭危機，特朗普的歐洲政策等等。這些問題日積月累，直到它開始崩潰。自2006年以來，自由民主國家的數量一直在下降，扭轉了曾經不可阻擋的趨勢。對應地，軟威權主義似乎已成為自由民主的有吸引力的替代方案。這一結果是可預見的，因為自由主義秩序內包含着自我毀滅的種子。

反思自由主義國際秩序

美國及其盟國建立自由主義國際秩序的企圖面臨三個主要問題。首先，它要求該體系中的自由主義國家，特別是美國，追求一種高度修正主義和野心勃勃的政權更迭政策，這種政策幾乎肯定會在一個強調主權和自決的民族主義時代失敗。建立自由主義國際秩序的最重要要求是廣泛傳播自由民主，這種努力從一開始就註定要失敗。究其原因，一方面，關於什麼構成理想政治制度，從來沒有也永遠不會達成普遍協議；另一方面，民族國家不希望其他民族國家告訴他們如何制定政治制度。這種多樣性意見與民族主義相結合，使得在全世界範圍內傳播自由民主的過程極為困難。

其次，通過推動人民跨境自由流動以及向國際機構讓渡實質性決策權，不斷擴大的自由秩序在自由主義國家內部造成了重大的政治問題。「這種國際權威擴張的累積效應，」傑夫科爾根和羅伯特基奧內寫道，「是過度限制主權，讓人們感覺到外國勢力正在控制他們的生活。」這種制度影響不可避免地引發了對「民主赤字」的擔憂。這些國家的選民開始認為，遙遠的官僚做出對選民來說很重要的決策時，是不可接受和無法理解的。比如在英國2016年脱歐公投中「奪回控制權」 就是一大主題。

第三，儘管一些人和國家從高度全球化中受益，但它最終在自由民主國家內部引起了重大的經濟和政治問題，包括失去工作、工資下降或停滯不前以及顯著的收入不平等，最終導致對自由主義國際秩序的支持嚴重受損。並且由於沒有財政和政治聯盟，歐元最終將受到嚴重困擾，儘管這一問題暫時得到緩解，但當它捲土重來時，將會進一步破壞歐盟和自由主義國際秩序。

與此同時，高度全球化帶來的經濟活力幫助中國迅速將自己變成一個大國，而俄羅斯正在重新建立自己的大國地位。全球權力均勢的轉變終結了單極格局這一自由主義秩序的先決條件。隨着中國和俄羅斯復興的崛起，國際體系已經變得多極化，這是自由主義國際秩序的喪鐘。

我們向何處去？

在新興的多極世界中，可能會有三種不同的現實主義秩序：薄國際秩序和兩個厚有界秩序——一個由中國主導，另一個由美國主導。薄國際秩序會致力於管理世界經濟，推動並維護軍備控制。此外，中國領導的和美國領導的有界秩序，可能推動二者間幾乎肯定會發生的安全競爭。軍事聯盟將成為這兩個秩序的核心組成部分，這兩個秩序現在已經開始形成，並將類似於冷戰時期由蘇聯主導和美國主導的秩序。經濟領域不同於冷戰時期的隔絕狀態。經濟貿易會形成有界秩序，雙方既有競爭也有合作。但由於經濟實力是軍事實力的支撐，因此特朗普政府對中國的嚴厲經濟政策只是美國主導和中國主導的秩序之間長期激烈競爭的開始。而亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）很可能成為中國主導的有界秩序的核心部分。

在摒棄了苦心經營的自由主義國際秩序後，美國應如何行動？

首先，它應該抵制任何試圖通過改變政權來強行在全球範圍內傳播民主的誘惑。由於美國將被迫與中國和俄羅斯進行權力政治的平衡，因此其在國外從事社會運動的能力將受到嚴重限制。然而，重塑世界的誘惑將永遠存在，因為美國如此熱切地相信自由民主。但它應該抵制這種誘惑，因為進行自由主義的十字軍東征肯定會導致嚴重的麻煩。

其次，美國應該尋求最大限度地發揮其對構成新興國際秩序的經濟制度的影響力。這樣做對於在不斷變化的全球權力分配中保持儘可能有利的地位非常重要。畢竟，經濟實力是軍事力量的基礎。華盛頓必須阻止中國主宰這些機構，並利用由此產生的影響力以美國的代價獲取權力。

第三，美國政策制定者應該確保他們制定一個可以包含中國擴張的強大有界秩序。這要求建立經濟機構，如跨太平洋夥伴關係和在冷戰期間與北約類似的亞洲軍事聯盟。在這個過程中，美國應該竭盡全力挑撥俄羅斯與中國的關係，並將其納入美國領導的秩序。

總而言之，美國外交政策機構是時候認識到自由主義國際秩序是一項沒有前途的失敗事業了。在可預見的未來，真正重要的與時俱進的秩序是服務於美國利益的現實主義秩序。