評論｜楊政賢：國際法下香港自決的困境

香港的政治討論，近來聚焦在「自決」和「獨立」這兩個概念。無論是「本土民主前線」、「香港民族黨」、「香港眾志」，及有傳即將成立的「香港列陣」，都將「自決」納入其政治論述中。當中有主張香港成為獨立主權國，有些側重以民主公投程序來決定香港方向。儘管他們具體說法不同，但基礎是一致的：他們都認為香港人是一群享有自決權的群體，不應受外力（包括中央）干預來決定香港事務。

所謂行使自決權，就是要主權國及國際社會承認自決者作出的決定，包括尊重及承認新興成立的國家。一個新興的政體是否能有正當性要求其他國家的承認，就視乎它是否符合國際法的原則和框架。因此討論香港自決前途時，就不能不考慮國際法意義下的「自決權」，以及國際對分離獨立所採取的原則。自決權這課題之大，非一兩篇文章便能完整概括到，因此這篇文章主要會討論三個問題：

一、什麼是自決權？

二、什麼情況下，一個群體有獨立的法理基礎？

三、實際上，有什麼因素會令國際社會支持一個國家自決獨立？

奧蘭人的故事：自決運動的局限

「自決權」（Self-determination）這概念的源頭，可追溯到18世紀的《美國獨立宣言》和俄國十月革命，然後在第一次大戰後的《十四點和平原則》開始應用起來。真正將自決權發揚光大的，是1941年的《大西洋憲章》和1945年的《聯合國憲章》。《聯合國憲章》寫道：「尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係，並採取其他適當辦法，以增強普遍和平。」

籠統來說，「自決權」是指一地人民可以在不受其他國家干預的情況下，謀求自己的政治地位、謀求社會經濟文化的發展。既然有提及政治地位，自決權當然包括分離獨立這形式。然而，如果從自決權在二戰後的歷史背景來看，自決權主要是用來規範國際關係，防止國家與國家之間互相侵略和非法佔領。筆者之所以要點出這個歷史脈絡，是要說明七十多年後的今天，各國在面對戰爭侵略及殖民地以外的自決分離運動，依然採取極為保守的態度。

上世紀最早出現自決分離訴求的領土，是人口稀少、位於波羅的海的奧蘭（Åland）群島。1919年，九成五奧蘭人曾經聯署要求脫離芬蘭統治，加入鄰國瑞典；隨即引來芬蘭強烈反對。支持和反對的聲音僵持不下，促使聯合國前身「國際聯盟」介入。經歷一年多的仲裁，國際聯盟認同，奧蘭人已清晰表達與芬蘭分手的訴求，卻指出即使如此，奧蘭無權脫離芬蘭。

最終，芬蘭以自治權換主權，將奧蘭變成一個芬蘭國境內的自治區。國際社會對奧蘭的安排反映出兩個事實：一、即使某個民族／群體有強烈的身份認同，也不等於該群體自動享有獨立的權利；二、即使民主程序如聯署公投，國際社會亦不必定承認獨立的地位。

國際社會的「領土完整」優先原則

在上世紀大部分時間，自決權都是用在殖民地或非自治領土（1970年代前的香港就屬這個類別）。1970年的聯合國大會決議中就有提到，在那些未自決的領土，人民經過民主決策後，可以選擇獨立建國、與其他國家自由結合，甚至合併。自決權並無規範殖民地應該向什麼方向走，而是讓殖民地人民不受干預，而民主地決定前路。

可是，當一個群體不在殖民／非自治的狀態，自決的選項就窄得多了。如果一個國家的人民有權參與政治，能持續而民主地參與決策社會事務，那就已經算擁有「內部自決」（internal self-determination），相對削弱「外部自決」（external self-determination 指分離或獨立）的正當性。

先前有提過聯合國憲章的設立，首要任務是要保障各國秩序和平。因此，各國在自決權的協議中加設了一道閘——「領土完整」優先。（註一）這道閘背後的邏輯，是認為自決群體所要求的政治身份、個人及群體的經濟社會地位，都能由主權國的政府去滿足。因此，即使一個群體的人民不滿現況，國際社會都傾向在「不改變現有領土的」情況下協商，例如要求主權國下放自治權、成立自治區等的方法，來滿足人民對自決的訴求。

魁北克判決：殖民或非法佔領，方可獨立

在香港的討論中，各方都有提及以公投這方式反映港人意願。雖然各地自決運動時有公投這個環節，公投對確立自決地位卻是象徵性多於實際。加拿大法語地區魁北克，曾多次出現脫離加拿大的運動。1998年，加拿大最高法院的判決就指出，分離獨立只適用於兩個情況：殖民或非法佔領。

即使魁北克人通過公投脫離加拿大，法院亦只規定加拿大政府須跟魁北克商討自治權的事宜，魁北克不會自動享有獨立的地位。它續稱，由於魁北克人在加拿大體制中能擔當重要的職務，自由地參與政治、經濟、社會、文化事務的決策。因此，最高法院認為，加拿大政府已能充分地代表魁北克人民，滿足了魁北克內部自決的權利。

當然，「領土完整」這道閘不是超然的，在某些特殊情況下，一地人民是有權脫離主權國獨立。加拿大的判決反映，若然主權國要捍衛領土的完整，就需要尊重和滿足人民內部自決的權利。這引伸了一個問題：若一個非民主國家中，人民被拒於建制之外而不能決策自身事務，他們是否應得分離獨立，自行建立一個自主的政體呢？

以下科索沃的例子，就觸及過這個問題。

科索沃裁定：族群壓迫與政治排除，也能獨立？

分離獨立在國際法上的地位未明。一方面，國際社會不能完全否定某些情況下，受壓迫的群體應可獨立；但另一方面，他們又恪守「領土完整」這個原則，抗拒戰爭或殖民狀態以外的自決分離運動。2008年，原屬前南斯拉夫聯邦的科索沃發表獨立宣言，宣布脫離塞爾維亞獨立。經歷兩年的爭議，國際法院裁定獨立宣言並無違反國際法，卻巧妙地迴避了科索沃是否享有自決分離權這個問題，以免造成先例。

審議的法官之中，Judge Yusuf 在判辭上進取地表達他對獨立權利的意見：「決定個別事件有沒有正當性去外部自決（獨立）……（我們要）考慮有沒有群體因為他們的種族，受到國家嚴重的歧視或迫害，或是被禁止參與政府事務。」儘管這是個別法官的意見，但他至少點出了自決權的一些新方向，未來獨立的法理基礎，有機會是：一、基於族群的歧視或迫害；二、禁止某族群去參與政府事務，令他們無法自主決策。

國際法和各國會否接納這個獨立的基礎，依然言之尚早。究竟歧視、迫害、沒有民主到一個什麼的程度，才會產生自決獨立的基礎？國際社會尚未有客觀的標準。

東帝汶與孟加拉：人道危機促成國際介入

有人會認為，國際法只是各國「搬龍門」的工具，一地是否能成功自決獨立，取決於各國利益的計算。的確，法理基礎並非自決運動的全部，卻會影響其他國家介入運動的方式。東帝汶和孟加拉兩國算是後殖民時代獨立的好例子。

東帝汶從葡萄牙殖民統治獨立後，隨即被印尼佔領。印尼派出軍隊鎮壓平民，導致數以十萬計的平民死亡，連串暴力引來聯合國介入調停。1999年，聯合國協助東帝汶人舉行獨立公投，成功取得大多數支持。印尼隨即反對公投結果，並暗中支援武裝部隊進攻東帝汶。嚴重的人道危機促使各國派駐維和部隊控制局勢，東帝汶在聯合國接管三年後終於成功獨立。

而孟加拉則在英國撤走後，被巴基斯坦控制，成立地方政府。1970年「孟加拉人民聯盟」在議會取得大多數議席後被巴基斯坦打壓，軍隊在孟加拉進行種族清洗，屠殺過百萬人，近千萬難民逃到印度去。孟加拉之所以能夠獨立，印巴戰爭是其中一個關鍵因素。印度軍隊將巴基斯坦在孟加拉的駐軍打敗後，令孟加拉人能重新組織自己的政府獨立成國，並迅速地得到其他國家承認。

我們可以看到，最終獨立的兩國當時都遭遇嚴重種族迫害和人道危機，正處於地區局勢動盪的時刻。正因為這個情況，國際才有足夠的理由介入，然後由當地人民獲得實質管治權，得到脫離原有主權國獨立出來的空間。自決運動中的公投程序，亦只能達到原有主權國無法再管治的事實，而非脫離原有主權國的方法。

香港的弔詭：更多壓迫，才能合理化港獨？

總括而言，香港現在的情況很尷尬。香港現在已並非殖民地，基本人權及自由被侵犯的程度亦不及中國本身嚴重；比較能合理化香港獨立公投的原因，就只有內部自決權被剝奪的這條進路。一國兩制固然失效，但如果主張自決的政黨能進入議會時，又難以證明內部自決被完全堵塞。難道，要政府禁止這些政黨進入議會，也限制香港人討論自決的自由和權利，才能合理化港獨？這都不是理想的狀態，卻揭示整個自決和港獨討論本身已有的弔詭的矛盾。

在2016年的時空下，香港受制於國際原則而未能產生外部自決的權利，卻不代表政府可以漠視香港市民行使內部自決、建立民主體制的權利。《基本法》尚有30年便會過期，即代表中國主權下的一國兩制，將面臨香港人重新評核，成為香港能外部自決的最好機會。

筆者認為，一下子將自決的討論收縮到獨立或不獨立的表態，是忽略了自決權和國際現實的複雜性。香港人需要把握這段時間來討論「香港要什麼程度的自決」及「政治、經濟、文化自主實際的內容」，方能充分考慮並決定2047年的香港前途。

（楊政賢，香港大學人權法碩士生）

註一：1970年《各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言》及1993年《維也納宣言及行動綱領》都在自決原則上都設有「不可分裂主權國的領土完整及政體」的條款。

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