美國治安真的壞透了嗎？7張圖看美國犯罪問題

在極端分裂的美國社會，「犯罪正在惡化」是少有的跨黨派共識。

在美國，犯罪是一個不可忽視的政治議題。以2022年的期中選舉為例，共和黨的廣告預算中，有高達六成主打治安問題，指控各州民主黨政治人物面對犯罪議題時不夠強硬。其中，佛羅里達州州長、一度與特朗普競爭總統提名權的德桑蒂斯（Ron DeSantis甚至更在選舉期間宣稱「左派政治人物和索羅斯（George Soros）所支持的檢察官」都根本抱持著「支持犯罪的意識形態」（pro-crime ideology；索羅斯為美國猶太裔商人，在右翼陰謀論中被描繪為全球自由派背後的操偶師），正可作為此類論述策略的代表。

並不只有共和黨愛談犯罪議題，民主黨許多政治人物也還以顏色，強力反擊，包含總統拜登推動槍枝管制時就借用共和黨的語彙，不僅批評反對管制的共和黨人才真正「對打擊犯罪手軟」（soft on crime），更強調他的振興預算中有超過百億美金用於擴增警力和為警方添購裝備，標榜民主黨才是警察的後盾。除此之外，從東岸的紐約市長Eric Adams到西岸的西雅圖市長Bruce Harrell，許多民主黨主流的政治人物也都以打擊犯罪為選戰主軸。

兩黨的政治人物之所以都強調自己會嚴加打擊犯罪，是因為民眾也都普遍認為犯罪問題相當嚴峻。2023年10月的一項蓋洛普民調顯示，被問到「整體而言，您會如何形容美國的犯罪問題？是極端嚴重、非常嚴重、中等嚴重、不太嚴重，還是完全不嚴重？」時，民主黨選民中有半數、51%回答「非常嚴重」或「極端嚴重」，獨立選民是稍高的60%，而共和黨選民中更有78%的壓倒性多數這樣認為。而當被詢問「與去年相比，美國犯罪更多或是更少」時，更有58%民主黨選民、78%獨立選民和92%共和黨選民認為犯罪又變得更嚴重了。在政黨分歧劇烈的美國，人們對現實的認知也常有巨大差異，「犯罪正在惡化」卻是此刻難得的跨黨派共識。

但人們都這樣想，不代表現實確實是如此。事實上，犯罪議題在美國政治中所扮演的重要角色，與其說是反映實際治安情況的變化，不如說是展現了一個世界觀、一個故事對於人類有多麼重要，證明人們對於社會的理解經常受到政治人物的論述所影響，並非總是基於個人實際生活經驗，遑論是外在世界的現實情形。

為何我們覺得身邊治安不壞，但美國治安卻壞透了？

美國人長時間以來都共享這樣的信念：犯罪總是瀕臨失控，狀況從未改善，甚至越來越差。

觀察2003年至今美國民眾認為犯罪問題「非常嚴重」甚至「極端嚴重」的比率，20年中只有3年低於50%；換言之，絕大多數時候，美國每兩個成年人當中，就會有至少一個認為犯罪問題相當嚴峻。相對地，認為犯罪可能沒那麼嚴重的比率只在2004年來到11%，其他19年都無法突破1成大關──在這方面，美國民眾的印象可以說是二十年來如一日。2023年有63%的民眾認為美國犯罪問題「非常嚴重」甚或「極端嚴重」，這確實是二十年來的新高紀錄，不過也符合長期以來的情況，稱不上異常。

然而，和同份民調的另一道題目綜合考慮，事態卻顯得有些蹺蹊：如果這個數字是反映人們的實際經驗，是源於人們對於身邊環境的觀察，我們就應該預期多數人也會認為自己身處的區域治安堪慮，但資料顯示實情並非如此。

事實上，二十年來，一直都只有一成左右的美國人認為自己所在區域的犯罪問題「非常」或「極端」嚴重；換言之，絕大部分認為美國治安正在惡化的民眾，明明認為自己所在區域犯罪問題並不真的那麼嚴峻，卻相信「那只不過是我這邊狀況還可以罷了，全國其他地方一定很嚴重，相差超過一個檔次」。當然，這種「自己過得比全國好」的想法並不非常奇怪，在教育、醫療等其他問題上也常有類似的狀況，但不論如何，這樣的印象既然不是來自他們對身邊環境的觀察，那又會是來自哪裡呢？

答案顯然不會是客觀的犯罪率。美國絕大多數民眾都不認為自己所在區域的犯罪問題那麼嚴重，反而才比較不讓人意外。近年來，美國各項犯罪數據雖然時有波動，尤其疫情期間有些惡化，但整體而言的長期趨勢很明顯：美國的治安確實有進步，更早已走下90年代初期的犯罪高峰，只是民眾從未發現。

從1989年到2022年，蓋洛普民調在29個年度詢問民眾「比起去年，全美國的犯罪是增加還是減少」，相信「正在增加」的民眾在其中27年都超過半數、24年超過七成。但是，根據聯邦調查局（FBI）的估計，不論是暴力犯罪還是財產犯罪（property crime），發生率（每十萬人案件數）的高峰都是1991年前後。除了疫情期間微幅上升外，暴力犯罪發生率在2010年後大約持平；與1991年的高峰相比，2022年的暴力犯罪發生率已經折半，而與2000年相比也已經少了四分之一。

財產犯罪更是持續降低，發生率已經低到只剩1991年的四成、2000年時的一半。即使如此，但只有在90年代後期、也就是克林頓執政期間，誤信犯罪仍在攀升的民眾比例才一度降低、來到半數之下，但之後卻又重新回升，跳回六至七成。美國治安最壞的年代早就已經過去，民眾的主觀感受卻完全相反。有人可能會懷疑，暴力犯罪和財產犯罪都相當多樣，民眾的感受是否來自「只有比較輕微或不常見的犯罪減少，比較嚴重或常見的犯罪仍然持續」？

但這樣的看法也沒有數據支持。截至2022年（2023年數據尚未公開），以「每十萬人案件數」為標準，三種主要財產犯罪的發生率都明顯下降，就算不以90年代的高峰為標準，改以2000年為基準，入室盜竊（burglary）盛行率減少最多，從每十萬人729件下降到270件，幅度超過六成；非入室盜竊下降幅度超過四成，盜車案數量的下跌幅度較低，但也超過三成。而在四種主要暴力犯罪中，近年來只有強暴罪的案件數不減反增，不過，這也未必表示性暴力問題惡化，很有可能是因為人們對性暴力的理解有所增進，MeToo運動喚起受害者和專業人員的意識，才導致通報數增加、犯罪黑數（dark figure；指已發生但未通報警方的罪案）降低。

至於殺人、強盜和加重傷害（aggravated assault）近二十年來多數時候也都至少持平，殺人罪只在晚近兩年疫情期間有些惡化，但仍與90年代高峰相差甚遠；強盜和加重傷害的案件數也不只脫離90年代高峰而已，即使以2000年為基準，加重傷害發生率的下降幅度也有大約兩成，而強盜罪發生率更已經折半。

換言之，如果犯罪是一種疾病，那麼，在多數指標上，美國的病情都已有明顯改善，而且多數時候，人們平常也沒親身感覺到太嚴重的症狀。儘管如此，美國民眾卻反而總認為美國的病情正在逐漸惡化－－很明顯，我們必須回到人們「主觀」看世界的方法，才有辦法解釋這種現象。

「向犯罪宣戰」：兩黨一起說犯罪猖獗的故事

其實，這一切正反映了故事的力量，足以超越所謂的客觀現實：半世紀以來，美國人一直相信自己在和犯罪問題「打仗」，而面對這樣抽象的、難以根除的敵人，這場仗似乎從來不曾宣告勝利、也無法宣告勝利，「罪案」對人的威脅感始終無法消退。

如同美國絕大多數的問題，這個故事的起源又和種族有密切關聯。60年代之前，黑人民權在兩黨政治人物之間都各有支持者和反對者，而且南方白人其實是民主黨的主要票倉。但在黑人民權運動時期，眼見民主黨籍的甘迺迪和詹森（Lyndon B. Johnson）總統願意支持民權，共和黨發現機會，展開「南方策略」（Southern Strategy）搶攻南方白人選票。1964年，屬於（以當時的標準而言）極右派的高華德 （Barry Goldwater）贏得共和黨內的總統提名，一項主要策略正是訴求重建原有的「秩序」，指稱黑人和黑人抗爭是顛覆秩序的「亂源」。在這樣的策略考量之下，共和黨推出一支支廣告，將犯罪與激烈抗爭的影像剪接在一起，指控民主黨縱容「少年犯！犯罪！暴亂！」（Juvenile Delinquency! Crime! Riots!）。也因此，高華德的競選標語主打「在你心裡，你知道他是對的」（In Your Heart You Know He’s Right），希望打動南方白人拋棄民主黨，改投支持舊秩序的高華德。

但這個標語並未奏效，高華德的各項主張（特別是關於冷戰和小政府）和形象在當時還太過極端，民主黨回擊「在你心底，你知道他是瘋的」（In Your Guts You Know He’s Nuts），高華德最終慘敗收場。然而，南方竟有五個州倒戈支持共和黨，卻也足以讓民主黨警覺勢頭不對。勝選後的詹森仍然大力推動民權法案，並展開「大社會」（Great Society）計畫扶助黑人與其他少數族裔的窮人，即使如此、或者正是因為如此，他更希望能抵禦共和黨關於治安的攻擊，將扣分題轉變為加分題。宣誓就職的前一百天內，他就宣布他不只會「向貧窮宣戰」（War on Poverty）而已，更會「向犯罪宣戰」（War on Crime），並推出一系列強力執法的政策，包含首次成立聯邦機構支援各地警力，連年撥款購置裝甲車、AR-15步槍、美軍制式步槍M4卡賓槍、直升機等各式裝備，預算快速成長29倍。自此，兩黨不但都強調自己「正視」犯罪問題，認為這是美國當前面對的大敵，更堅持自己才是對此一敵人真正強硬的一方──誠然，60年代的犯罪率確實比先前稍高，但單憑這項變化本身不足以徹底改變公眾的世界觀，政治人物的論述也是必要的驅動力。

而這樣的世界觀一旦成形，更多的「證據」又會陸續出現，持續「證實」人們的觀點。社會學家費許曼（Mark Fisherman）曾研究一個經典案例：

在1976年年末，紐約在地的三家報社和五間電視台花了整整七週的時間，報導紐約市近來犯罪猖獗，宣稱黑人和拉丁裔青年頻繁襲擊鄰近社區的老年白人；而由於全國性媒體跟進報導，隔年民調更顯示美國民眾有六成認為老人遇襲的情形越來越嚴重──問題是，根據警方自己的統計，此類案件當時在紐約並無大幅增加，老人被謀殺的案件數甚至比去年同期減少大約兩成。但是，媒體從業人員對於（年輕黑人男性）犯罪猖獗的「主題」已經相當熟悉，因此會認為「這類案件是值得報導的新聞」，特別挑出相關事件做成新聞報導，編輯台再進一步並置這些報導，一起登上頭版或整點新聞；同時，媒體之間又會互相參考報導，以免有所遺漏，更使得各家媒體的報導走向愈趨接近。以上這些因素加乘，終於使得少數族裔青年襲擊老人的犯罪成為讀者與觀眾理解時事的一大主軸。

同時，地方政治人物為了爭功諉過，也為了不要看起來像是在「迴避問題」、「漠視民怨」，還會繼續強化這樣的論點，又進一步製造更多的相關論述和新聞事件。在1976年年末，當時正準備競選連任的紐約市長便立刻出面，一方面將矛頭指向法院、特別是少年法院，怪罪司法機構對犯人太過寬容，另一方面也宣布要推動「改革」，並且大幅增加預算，挹注專責處理老人遇害刑案的警察內部單位；紐約州議會也迅速通過法案，取消多項對於少年犯的既有法律保障。在政治人物的推動之下，此類犯罪成為每週議程的重要項目，一波「犯罪潮」的故事因此弄假成真。

不會完結的「打擊犯罪」戰

在全國性議題上，共和黨更持續強調「犯罪」這個敵人囂張猖狂，並明示暗示背後主因是民主黨支持社會亂源，只有共和黨足夠強硬。在1968年的選舉中，尼克遜（台譯尼克森）改良高華德的策略，以較溫和的方式連結犯罪與民權運動，自稱要為「沉默大多數」發聲，在「犯罪潮」中重建「法律應得的尊敬」，並開始「對毒品宣戰」（War on Drugs），並賦予警察更強大的搜查權力。
此後因毒品案件而入監的人數因而暴增，刑期也因「最低刑度」（mandatory minimum）等法規設計而比以前更長。這同樣也有種族的面向：入監人數中黑人比率明顯較高，這除了是因為黑人社群較常被警察攔檢、搜索以外，另一大主因是，僅須持有5公克的快克古柯鹼（crack cocaine）就會面臨長達五年的最低刑期，且不得假釋，但如果是持有粉末狀古柯鹼，重量要達到500公克以上的才會面臨相同刑度，然而，快克是黑人較常使用的毒品，粉末則在白人之間較為流行。

這個趨勢到了80至90年代不但不見消退，反而越演越烈。列根（台譯雷根）更是雷厲風行，在羈押、假釋、量刑標準、最低刑度、精神抗辯等各方面都推出加重「處罰」的力道，壓縮被告在法律上能獲得的保障和空間。而在1988年大選中，老布殊（另譯老布希﹑老布什）原先民望低落，反敗為勝的一大關鍵正是說服選民相信民主黨籍候選人杜卡基斯（Michael Dukakis）是個「與現實脫節」、縱容犯罪的自由派，不斷強打杜卡基斯擔任麻州州長期間允許在監重刑犯短暫外出（furlough，杜卡基斯確實支持這項政策，但相關法案其實是由共和黨籍的前任州長簽署），才讓一名犯人霍爾頓（William Horton/Willie Horton）有機會再度犯下強暴與搶劫的罪行。這波攻勢在美國政治史和種族關係史上同樣出名，批評者質疑老布殊陣營刻意挑動部分選民對「黑人罪犯」的恐懼，除了放大罪犯照片以外，更故意以聽起來更像黑人的Willie、而非在白人世界也常見的William稱呼霍爾頓，即使霍爾頓本人根本不曾使用過Willie這個名字。老布殊是否有意煽動種族衝突至今仍有爭議，但單就結果論，這波宣傳不僅成功重傷杜卡基斯，也確實成為許多人對於種族衝突記憶的重要一環。

而對此，民主黨的領袖們則也知道，比起否認此一敘事，選舉上更有效的策略是與共和黨競爭，顯得自己才是真正強硬的一方。1992年，代表民主黨重新拿下白宮的克林頓牢牢記取杜卡基斯的教訓，甫上任便推出更多更強硬的政策對抗犯罪此一「大敵」，最具指標性的一系列政策是修改法律，更讓留有某些特定前科的罪犯即使在出獄之後，也都再也不能取得各種政府的資源扶助，在公共住房、大學補貼、社會福利甚至食物救濟都包含在內，「一失足」就將被終身排除。

是犯罪率上升，還是只是討厭在位者？

單就政黨政治的角度來說，克林頓這一系列鐵腕的政策確實「成功」──不管這樣的政策對於防制犯罪到底是否真的有效，又對弱勢群體帶來多大的衝擊，在政治上，這一系列政策等於向公眾發出「我們真的很強硬」的訊息。先前提到，在絕大多數時間，美國大多數的民眾都相信犯罪正在增加，但在這樣的共識之上，美國民眾對於犯罪議題的看法仍受到政黨影響，在近三十年來，唯有克林頓能夠克服此一魔咒，連敵對政黨的支持者都可能相信治安正在好轉，或至少沒有變差。

將兩黨支持者分開觀察可以發現，「是否支持執政黨」能夠影響不少人對於犯罪的觀感──雖然治安相關的權責大部分其實都屬於地方政府，與白宮、與聯邦政府未必真的有關。對民主黨支持者而言，隨著小布殊和特朗普兩位共和黨總統在位越久，眼看他們眼中無能的總統在位，就會有越多人認為「美國犯罪正在增加」，即使實情未必如此。而共和黨支持者對於現實的理解同樣受到政黨影響，尤其在奧巴馬才剛上任那一年，認為犯罪正在增加的共和黨支持者更直接跳升14%，即使當年根本沒有所謂的犯罪潮可言。如同先前所說，從1991年的高峰之後、除了疫情期間之外，暴力和財產犯罪的發生率要不下降、要不維持平盤，但兩黨幾乎隨時都有多數支持者相信犯罪愈趨嚴重，而從這組數據更可以看出，即使對於那些「回答正確」的人們來說，與其說他們是正確認知事實，「是否支持當前執政黨」可能才真正有決定性的影響。

除了白宮在位者之外，還有另一項因素對於共和黨支持者相當重要：Black Lives Matter。2015年和2020年這兩個年分，認為「犯罪正在增加」的民主黨支持者並未比前一年多，但在共和黨支持者方面，卻在2015年跳升7%、2020年更大幅增加27%，這樣的認知差異，恰好與兩波Black Lives Matter的大規模抗爭重合。與民權運動時期相似，在親近共和黨的選民眼中，黑人的強力抗爭經常帶來「社會秩序崩壞」的聯想，在親近民主黨的選民眼中則較少如此。站在Black Lives Matter後的高峰之上，在拜登執政的2021和2022年，共和黨支持者更不會相信犯罪正在降低，更有高達89%和95%的共和黨支持者相信犯罪正在增加。

綜觀三十年來的民意發展，唯一能讓敵對政黨中相當數量的選民也相信「治安沒有變差」的總統只有克林頓一人，執政八年以後，誤信犯罪增加的民主黨支持者從85%下降到42%，而共和黨支持者也從93%下降至54%，幅度都在四成左右，近乎折半，是至今沒有任何總統能夠達成的「成就」。

但即使已經如此，卻仍是有四至五成的民眾誤信犯罪愈趨嚴重。何況，克林頓的鐵腕政策能有這樣的效果，其實也反過來證明，要質疑美國民眾犯罪猖獗的「常識」很困難，要順應這項「常識」、釋放「我們真的很強硬」的訊息則容易得多。數十年來，正是在這樣「對犯罪宣戰」的兩黨共識之下，「『戰爭』尚未勝利，美國犯罪仍舊猖狂」這樣的世界觀更加穩固，已經成為絕大多數美國人理解自己的方式之一，不論外在世界如何變化，都已經難以動搖。