深度 台灣

模糊又彈性的道路環境,台灣如何終結「交通地獄」惡名?

台灣道路環境處於「例外狀態」:要求機車例外行駛慢車道,腳踏車只好例外行駛人行道;定位不明的處境,體現的是模糊的交通法規。


2022年12月13日,台北,市民早上乘著機車上班。 攝:陳焯煇/端傳媒
2022年12月13日,台北,市民早上乘著機車上班。 攝:陳焯煇/端傳媒

來自波蘭、常駐台灣高雄的記者Tomasz Śniedziewski,怎麼樣都沒想到,自己有天居然會以這樣的方式爆紅。

2022年3月,他在推特上批評高雄交通,並附上一張照片:一輛摩托車騎在人行道上,而一旁就是推著嬰兒車的行人。這則貼文被台灣媒體轉載之後,很快便引起熱議,逼得高雄市長陳其邁公開回應,要求警方加強執法。

「後來我收到很多台灣網友的訊息,有些人感謝我發聲,講出台灣交通問題,但也有很多人罵我,要我滾出台灣,」事隔半年後,Śniedziewski接受端傳媒採訪時如此說道。

雖然來台已經四年多,Śniedziewski至今走在路上依然提心吊膽,「我還是無法習慣⋯⋯台灣什麼都好,就是交通太糟糕了。台灣人平常明明都很有禮貌,為什麼一跨上摩托車、坐上駕駛座,就會變得如此莽撞呢?」

Śniedziewski不是唯一對台灣交通提出針砭的外國人。2022年12月7日,美國有線電視新聞網(CNN)也刊出一篇文章,指出「地獄一般的交通狀況」,就是台灣觀光難有起色的重要原因;文章曝光後,隨即在台灣網民間引起熱議。

很有意思的是,Śniedziewski和CNN的例子,也共同反映了一個現象:台灣人對於惡劣的交通環境似乎並無「病識感」,也很少關注交通安全議題,只有在外國人發聲之後,才能激起一些輿論水花。

然而台灣交通究竟有多危險呢?車禍死亡率或許就是最直觀的證據。

根據統計,2019年台灣的道路交通死亡率,約為每十萬人12.14人,這個數字是香港和新加坡的六倍、日本的四倍、韓國的兩倍,只比印度的15.6人稍好一些,並與菲律賓、及日常移動高度仰賴汽車的美國處於同個水準,該年因交通喪命人數達2865人;到了2021年,台灣的交通事故死亡率甚至還稍稍回升,達到每十萬人12.67人,總死亡人數2962人。

然而大部分台灣人對危險的交通環境,卻似乎早已習以為常,只有在車禍當事人是名人的時候,才會出現討論;曾獲金鼎獎的文史作家陳柔縉因為車禍而喪生,便是個顯例。 2021年10月15日,陳柔縉騎著自行車在新北市淡水中正東路上遭騎乘機車的外送員從後方追撞,最終傷重不治。

許多文壇人士得知消息後紛紛哀悼致意,而陳柔縉的日籍友人田中美帆,則在專欄文章中控訴台灣的交通環境,提醒日本人前往台灣時務必注意自身安全。

從交通法規來看,陳柔縉和肇事騎士都騎在機車、自行車共用的「機慢車專用道」上,而整起事故的咎責,肇事的外送員以過失致死罪判刑六個月,且可易科罰金18萬,本案仍可上訴。

事發之後,市府工程處將「機慢車專用道」上的自行車圖樣塗銷,交通部公路總局在會勘後表示,未來將禁止自行車進入地下道,並將自行車與單車分流,也會規劃引導自行車騎士走紅樹林捷運站後方自行車道。但除此之外,主責機關並未針對該段路型進行改造,而機車和自行車被放在一起的「慢車道」制度,也依然未受檢討,彷彿只有肇事的用路人、和個別「易肇事路段」的規劃有問題。

陳柔縉的事故前,腳踏車和機車共用慢車道。事故發生後,腳踏車圖樣已經塗銷。

陳柔縉的事故前,腳踏車和機車共用慢車道。事故發生後,腳踏車圖樣已經塗銷。圖:Google Map 截圖

曖昧不明的道路環境與交通法規

慢車道原本是給腳踏車走的,而機車原本應該走快車道,但我們卻要求機車「例外」去行駛慢車道,擠壓到腳踏車的空間,所以腳踏車也只好「例外」在人行道上行駛。

台大土木研究所交通組教授許添本認為,這種將交通事故「個案化」,卻缺乏對整體道路、法規進行通盤檢討的作法,就是台灣交通亂象難以根除的原因之一。

以陳柔縉的事故為例,許添本指出,儘管在台灣的法律裏,機車和汽車一樣都屬「車輛」,但在實務上,公路設計卻會要求機車使用外側的慢車道、和腳踏車一起共用空間。

營建署道路組副組長蔡亦強接受端傳媒採訪時,則使用「例外行駛」這個概念,來解釋這個問題。

「台灣整個道路環境,都是處於『例外狀態』:慢車道原本是給腳踏車走的,而機車原本應該走快車道,但我們卻要求機車『例外』去行駛慢車道,擠壓到腳踏車的空間,所以腳踏車也只好『例外』在人行道上行駛⋯⋯我們的機車和腳踏車,就是處於這種定位不明的處境。」

類似的「曖昧不清」,在台灣交通環境中還有很多例子。

比方說,台灣的車道、路側空間經常過寬,除了無法有效規範行車動線、增加風險之外,也容易導致違規停車;此外,台灣很少見「行人專用時相號誌」,因此就算行人號誌是綠燈,過馬路的時候也往往必須和右轉車輛爭道。

新竹市中華路二段。台灣市區道路經常有車道過寬、路肩空間曖昧不明的問題,除了無法有效規範行車動線、增加風險之外,也容易導致違規停車。

新竹市中華路二段。台灣市區道路經常有車道過寬、路肩空間曖昧不明的問題,除了無法有效規範行車動線、增加風險之外,也容易導致違規停車。圖:Google Map 截圖

而這些「曖昧不明」,體現的其實就是台灣模糊的交通法規。

蔡亦強指出,台灣各地市區道路的設計,目前皆以《市區道路及附屬工程設計規範》(以下稱《設計規範》)為準則,但這份文件只規定「最低標的安全標準」或「下限」,卻沒有告訴設計者「什麼才是最理想的標準」、「好的設計應該長什麼樣」。 舉例來說,《設計規範》只規定車道寬度「不得小於若干公尺」,卻沒有明確規範「上限」、或最適當的寬度區間,而這也是台灣道路車道過寬、路肩邊界不明確的原因之一。

此外,《設計規範》的各項準則,也常會附加「宜視實際狀況⋯⋯」、「可因應當地需求做必要調整」的但書,雖然提供了「因地制宜」的空間,卻也讓一些安全準則形同虛設;尤其交通事務在台灣屬於「地方自治」的範圍,通常由各縣市政府規劃執行,因此也常有各縣市交通規則各異的現象。

關於這點,不同縣市針對「快車道右轉」的規範差異,就是一個很好的例子。

在台北,如果快車道和慢車道之間存在分隔島(比如仁愛路、中山北路、敦化南北路這類林蔭大道),那麼快車道上的右轉車輛,就必須提早切換至分隔島右側的慢車道,而不能直接在快車道上右轉;然而在高雄的部分路段,車輛卻可以在分隔島左側的快車道上直接右轉。對於初次到台北的高雄駕駛來說,這種規則的差異,就可能會是交通事故的成因。

高雄市民生一路,快車道上的車輛可以直接右轉。
高雄市民生一路,快車道上的車輛可以直接右轉。圖:Google Map 截圖
台北市中山北路,分隔島左側的快車道上不得直接右轉;右轉車輛必須提早切入慢車道。
台北市中山北路,分隔島左側的快車道上不得直接右轉;右轉車輛必須提早切入慢車道。圖:Google Map 截圖

蔡亦強亦指,交通雖然有對道路標線的寬度、種類進行標準化,卻沒有明確規範標線在路面上應該如何分佈、如何形塑路型,「所以台灣現在幾乎每個縣市的路型都不一樣,如何(在地方自治的前提下)盡量統一,應該是目前台灣交通最重要的任務。」

前交通部長賀陳旦則對端傳媒表示,台灣交通環境之所以充滿危險,還有另一個重要原因:台灣許多鄉村地區歷經了都市化,道路兩側的人口密度愈來愈高,卻沒有跟著設置人行道、加強對行人的防護。「鄉村地區的省道、縣道屬於城際公路,歸交通部管轄,但交通部的單一目標就是順暢、速度快,比較少去強調不同用路人的體驗。」

關於這點,台灣交通安全協會副理事長林志學則是用「汽車本位」的概念來向端傳媒說明。

「就算是在都會區,騎腳踏車、走在人行道上,都還是常會走到一半,才發現路突然斷掉、被擋住了,那個動線是斷裂、破碎的,但汽車不會這樣,」他說,這個現象代表,只有汽車動線在規劃時,才會用「系統」的思維去處理,但腳踏車、行人的動線,卻是汽車的動線做好之後,才從剩餘的空間擠出來。

台灣人行路權的低落,確實也反映在數字上:2011年,全台的市區道路只有16%設有人行道;到了2019年,人行道普及率依然只有42%,連一半都不到。

有些民意代表更指出,雖然人行道普及率看似有所提升,但新增的其實多屬「標線型人行道」、而非和車道有物理區隔的「實體人行道」,這類標線型人行道容易遭到違停、佔用,對於行人安全,也不見得有太大的幫助。

台北市內的標線型人行道。
台北市內的標線型人行道。攝:陳焯煇/端傳媒
台北市內的標線型人行道。
台北市內的標線型人行道。 攝:陳焯煇/端傳媒

來自街坊的阻力

然而交通環境的亂象,也不全然是政府的問題而已,有些時候,民間阻力就是交通改革最大的障礙。

比方說,2020年嘉義市政府為了提升行人安全,曾在市區道路設置標線型人行道,事後卻遭居民抗議,而居民不滿的理由,則是人行道讓車輛無法臨時停車,導致商家生意變差。

2022年初,桃園市政府也曾嘗試縮減市區道路路肩,藉此在最外側騰出空間、劃設標型線人行道,最後卻在里長連署反對、民意代表介入之後停工。

蔡亦強認為,台灣作為民主社會,執行過程中會有不同聲音,本來就是正常的,「市區就是大家共用的環境,每個人都有使用這個環境的權利。」

關注交通議題的基進黨台南市新科議員李宗霖則認為,台灣民眾經常貪圖方便,但對交通亂象卻缺乏「病識感」、對改革也沒有共識,才會讓政府傾向於維持現狀。

「尤其在台南,大家太習慣去哪都騎摩托車了,連我自己去巷口買個鹽酥雞都會騎,所以就不會去注重人行空間,但這是惡性循環,因為人行空間愈差,我們就會愈依賴私人運具。」

李宗霖指出,若要改變民眾想法,就必須先讓他們體驗到改善交通環境的好處,「比如我們可以先找一條街的商家溝通,說服他們清空騎樓、在假日試辦徒步區,讓他們知道只要人行空間變好,生意也會跟著變好,說不定大家就會慢慢改變觀念。」

立委陳椒華則從預算審查的角度指出,立法院的交通委員會確實更關注「交通建設」、而非「交通安全」,因為「立法委員大部分都是區域立委,有自己的選區要顧,但民眾一般都認為,有建設才是政績,改善交通環境反而拿不到選票。」

苗栗頭份的中央路,或許是近期最知名的案例,還被YouTuber譽為「全台最先進」的市區道路設計。
苗栗頭份的中央路,或許是近期最知名的案例,還被YouTuber譽為「全台最先進」的市區道路設計。攝:陳焯煇/端傳媒
經改造後的頭份中央路。
經改造後的頭份中央路。攝:陳焯煇/端傳媒

「全台最先進道路」:頭份中央路做了哪些改造?

去過國外考察就知道,交通「以人為本」本來就是應該的,這不叫「先進」,中央路只是達到正常該有的水準而已。

然而台灣的交通環境,也並非完全看不見曙光。

蔡亦強指出,營建署過去十多年來,已經參考國外案例、編撰出《都市人本交通規劃設計手冊》,讓「有心突破」的交通規劃者能「有所本」。雖然這份手冊並沒有強制性、只是提供交通規劃者參考,但對人行道設計、無障礙空間、理想的路型等,都列出了圖示和案例,比《市區道路及附屬工程設計規範》還要更加詳盡。

此外,蔡政府上台之後,亦在「前瞻基礎建設」的計畫之下,啟動了兩期「提升道路品質計畫」,平均每年皆有50億新台幣的特別預算,以「地方政府提案、中央政府補助」的方式,鼓勵地方政府對道路進行改造。

說到這裏,蔡亦強將手指向散落在辦公室各處的文件堆,「你看我後面都是設計圖。」 「提升道路品質計畫」上路以來,營建署每年收到的改造提案都在數百件之譜,至今已經補助過2197個改造計畫;除了經費補助之外,營建署也會要求投標廠商、提案的地方政府承辦人員,必須要先至營建署受訓,而營建署也會針對提案做排審、修改。

而在這些道路改造案例中,位於苗栗頭份的中央路,或許就是近期最知名的案例,甚至還被YouTuber譽為「全台最先進」的市區道路設計,在網路上引發不少關注。

現在回看,中央路究竟做了哪些改造呢?

代表設計廠商、主持改造設計的林煥堂告訴端傳媒,改造後的中央路,有幾個比較重要的變化,包括:道路和車道寬度縮減、設置汽車偏移式左轉專用道(offset left turn lane)、在道路中央增設行人庇護島、試辦Z字型行人穿越道,以及在路口行人斜坡道增設「緣石」等。

林煥堂強調,中央路所謂的「先進」設計,都並非他們首創,他們只是落實了營建署「人本交通」的指標而已。「去過國外考察就知道,交通『以人為本』本來就是應該的,這不叫『先進』,中央路只是達到正常該有的水準而已。」

令人驚訝的是,中央路改造的單位成本,並沒有比一般道路工程高出多少,「工項和一般道路差不多,一樣都要畫斑馬線、做排水溝,差別只是在於,設計時有沒有好的觀念、設施的位置有沒有放對而已。」

不過林煥堂也坦承,中央路是50米寬的大馬路,人行道原本就很寬闊,因此確實比其他狹窄的道路更有本錢去做改造。

上班地點就在中央路上的蘇如珍告訴端傳媒,自從改善計畫完工之後,她便明顯感覺到車禍變少了。「以前常常有左轉車輛,和對向的直走車輛相撞,或是車子自撞分隔島。現在斑馬線、分隔島都有漆上顏色,安全很多。」

在中央路經營不動產仲介、經常駕車行駛中央路的鍾英裕則認為,改造計畫讓他最有感的是左轉專用道,「不像以前直走車道開一開,到路口突然又變成左轉車道,被堵住又要切換車道,很危險。」

不過新的設計,也不是所有人都買單。

計程車司機黃建民告訴端傳媒,他對新的設計「沒什麼感覺」,只覺得車道、機慢車道都變窄,要和機車共用車道很危險。

在中央路上營業的水果店老闆張宏耕則認為,雖然中央路改造後更美觀、更安全,但還是經常有機車貪圖方便、騎上人行道。此外,雖然中央路有寬敞的人行道,但離開中央路之後,頭份的其他街道對行人來說仍然十分不友善,因此他的顧客,大部分都還是習慣騎機車過來消費。

2021年8月21日,台北,一名市民被車撞傷,救護人員為她急救。

2021年8月21日,台北,一名市民被車撞傷,救護人員為她急救。攝:陳焯煇/端傳媒

台灣交通的出路:對「3E」進行結構性改革

工程的執行成果,會直接影響教育、執法的工作;如果環境不好,人們自然就不會想守法,執法就要花更多力氣。

不過中央路周遭居民的看法,也確實點出了這類「亮點計畫」的問題:如果只有「個案式」的改善,而沒有對「道路系統」做整體的檢討和規劃,交通環境要大幅提升依然非常困難。

林志學也告訴端傳媒,在現有的制度之下,要生產出高品質的道路「很看運氣」:「地方政府要有願意做事的承辦人員、要找到對的設計團隊和施工廠商、要申請到預算補助,而且還要上級長官願意支持、地方居民不反對,缺一不可。」

也正是因為如此,許添本認為,台灣交通主管單位必須破釜沈舟,針對「3E」進行結構性的改革——而這三個E,分別就是工程(engineering)、教育(education)、執法(enforcement)。

許添本認為,其中最重要的當屬工程面向,因為工程的執行成果,會直接影響教育、執法的工作。「台灣人其實是守法的,教育起來也很容易。你看台灣的捷運系統,大家這麼守秩序,就是因為硬體環境做得好。」

許添本還強調,許多研究都指出,硬體環境會形塑使用者的行為,「如果道路品質、路型設計變好,教育執行起來也會事半功倍,因為民眾會更直覺的,知道應該如何正確使用道路⋯⋯如果環境不好,大家自然就不會想守法,執法就要花更多力氣。」

然而林志學認為,交通工程的整體改善,終究也是最困難的。

「雖然我們已經有『都市人本交通規劃設計手冊』,但這個手冊,在法律上終究沒有約束力,只能配合獎勵、補助的方式,鼓勵交通規劃者參考配合,」林志學說道。

對此,立委陳椒華認為,台灣或許可以制定法律層級更高的「交通安全基本法」,對對工程要求明確規範,並強制地方政府執行。「但是道路改造工程,需要很多經費配合,會嚴重壓縮到其他單位的預算,很難馬上做到位,如果政府不願意修改財政收支的分配方式,只願意用前瞻建設的特別預算來執行,終究沒辦法治本。」

不過蔡亦強還是相對樂觀。

「經過多年努力,正確的道路設計觀念和體制已經建立起來了,我們也已經成立交通工程技師公會,現在只要修改發包制度,規定地方政府的承辦窗口,必須找到對的技師、對的施工廠商,就可以了。」

至於3E中的教育面向,許添本則認為,雖然台灣的中小學確實有交通安全的教育,但太多都是融入其他課程、在教室裏看影片,而不會把小孩真的帶到現場去實作。「更好的作法,應該是建立更多兒童交通教育公園,直接把兒童帶過去操作道路,教孩子如何過馬路。」

2022年10月22日,台北,市民在雨中橫過馬路。

2022年10月22日,台北,市民在雨中橫過馬路。攝:陳焯煇/端傳媒

林志學則指出,除了學校教育之外,駕駛訓練、考照的制度也都是教育的一環。

「台灣有很多交通事故,是駕駛在路口『切西瓜』(編按:指在路口左轉前,未達路口中心線便搶先左轉)造成的,之所以會這樣,就是因為駕訓場沒有左轉訓練,也沒有雙向的十字路口,只有賽車跑道型的場地。」

許添本則強調,學校教育、考照制度當然都屬教育面向,但社會上的持續宣導也同樣重要,「去年宣導禮讓行人,就有發揮作用,我們看到行人車禍的數字下降了,」他提醒,除了政府宣傳之外,企業界、甚至軍隊,也都需要納入宣導教育。

然而提及執法,立委陳椒華倒是嘆了口氣。

「有些違規行為,原本是開放民眾檢舉的,但像紅、黃線停車,從今年4月開始,就已經不接受民眾檢舉,所以執法也變得更困難;現在很多意外,都和人行道上的障礙、路邊違停增加有關,可能就是因為檢舉制度取消。」

陳椒華指出,交通部之所以會取消部份檢舉制度,主要還是因為警力不足,而且不少罰單在申訴之後還能撤單,反而只是在增加人力成本的消耗,背後更根本的原因,還是和財政預算的限制有關。

研究都市空間議題的律師施宥毓則指出,另一個和執法相關的問題是,現行交通事故的法律責任都太過輕微。「肇事責任真的都不重,特別是刑事責任,就算只判一年,也都已經算是重判。」

施宥毓認為,交通事故在民事、刑事上都必須有效咎責,才能達到警惕效果,「比如惡意逼車,就應該要有刑事責任,而不是只有交通法規的行政罰鍰。」此外,台灣的交通違規檢舉制度,也應該要更加簡便一些,「有時我看到危險駕駛,當下會很生氣,但轉頭一想,就會嫌麻煩不去檢舉了。」

2022年12月10日,台北車站。

2022年12月10日,台北車站。攝:陳焯煇/端傳媒

交通曾經和台灣一樣混亂的韓國,為何能脫胎換骨?

30年前的台灣人,還不太懂得要排隊,但現在大家都會自發排隊了。我相信道路環境也是這樣,未來有天,交通安全一定會變成所有台灣人的共識。

對於台灣來說,發展軌跡頗為類似的韓國,或許就是值得借鑑的他山之石。

根據經濟合作暨發展組織(OECD)統計,2010年韓國每十萬人的車禍死亡人數為11.1人,只比台灣的14.2稍低一些;然而到了2020年,這個數字在韓國卻已降至6人左右,逼近OECD國家的平均水準。

為何韓國的交通能脫胎換骨呢?許添本認為,韓國人對於「成為已開發國家」的企圖心,或許是個關鍵因素。

1996年,南韓正式加入被視為「已開發國家俱樂部」的OECD,然而「1990年代的韓國,交通事故非常多,如果想加入OECD,這點也會被人質疑,所以韓國做了很多強力的措施,」許添本說。

許添本比喻:OECD的機制和歐盟有點類似,加入之前,一國的社會、經濟、法律制度必須經過改革,符合OECD要求;加入之後,OECD每年仍會去檢討成員國的各項表現。

為了加入OECD,韓國從1990年起,便啟動了每四年一期的「國家交通安全綱要計畫」(National Traffic Safety Master Plan),至今已進入第九期。「台灣現在就非常需要這樣的整體計畫,最好是由國家訂定,從法令、工程、教育去做通盤檢討。」

如果再看兒童的交通安全,韓國經驗更是尤其成功。根據統計,韓國1990年代的兒童車禍死亡人數,最高曾達1,566人,到了2015年為53人,短短二十多年間下降97%,降幅十分驚人。

世界銀行的研究指出,這個成就背後的原因,是韓國政府在各地設置了九千多個學校交通區、在學校周邊增設人行道和護欄,並將區內的速限降至時速30公里,同時對學區道路做改造、讓汽車無法開快;如果駕駛車速超過每小時40公里,警察也會更加嚴格執法、吊銷執照。

此外,韓國民間還有「綠色媽媽協會」(Korea Green Mothers Society),主要由小學生的家長組成,他們會到處宣導、教育民眾,而政治人物也會為了選票,而更加願意處理兒童的交通安全問題、提供經費。

換言之,韓國過去30年來,在面對交通問題時,進行的是整體的系統改革,從道路工程、執法、教育等面向齊頭並進,而不只是個案式的改造,而且也有由下而上的草根行動;在許添本看來,這些都尤其值得台灣借鑑。

就草根行動而言,台灣近期也有愈來愈多關於交通議題的倡議團體或臉書粉專,比如關注行人路權的「我是台灣行人」、「台灣是個行人地獄」,從標線、路型設計來檢討台灣交通環境的「標線改造台灣路」,以及提倡從「3E」面向多管齊下的「台灣交通安全協會」;而在此次地方選舉之中,也有多位候選人將交通改革視為重要政見,許添本認為,這些都是值得樂觀的趨勢。

蔡亦強同樣感到樂觀。「我相信只要持續推動,成果會慢慢跑出來——就像30年前的台灣人,還不太懂得要排隊,但現在大家都會自發排隊了。我相信道路環境也是這樣,未來有天,交通安全一定會變成所有台灣人的共識。」

(應受訪者要求,張宏耕為化名)

2022年12月12日,台北,一名市民橫過大馬路。

2022年12月12日,台北,一名市民橫過大馬路。攝:陳焯煇/端傳媒

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