被疫情改變的生活 深度 香港 香港疫情大爆發

由防疫抗疫基金說起︰港府公帑用了在哪裏?

「一種自滿感散播在全香港。我們2021年的成功,害了今天的我們。」


2022年3月10日,疫情下的東岸公園,仍有不少市民在園內休息及放鬆玩耍。 攝:林振東/端傳媒
2022年3月10日,疫情下的東岸公園,仍有不少市民在園內休息及放鬆玩耍。 攝:林振東/端傳媒

香港疫情史無前例大爆發,截至3月10日,第五波疫情累計逾60萬人確診,更有近3000人死亡。

2021年大部分時間錄得COVID-19零確診,又長期落實嚴格社交距離措施的香港,何以被變種病毒Omicron一下子打沉?為何花費近港幣2000億的防疫抗疫基金未能確保公立醫院有應對新一波爆發的能力?

特首林鄭月娥2月22日公布包括「全民強制檢測」的一系列抗疫措施,指疫情「已經遠遠超過特區政府自身能夠應對的能力」,已請「國家隊」來港支援,又將原定7月的暑假提早到3月,說不惜開支也要在未來數月內控制疫情。

「只要香港能走出這波疫情⋯⋯花了的錢是可以賺回來的,」她說。話音剛落,特首選舉前遇到民意對全民強檢大反彈,於是又傳出這個耗資200億元的計劃不再是首要任務,可能延期執行。公共開支仿如股市一樣,大起大落。

在錢賺回來之前,端傳媒回顧港府兩年來的防疫開支,到底用了在甚麼地方,又是否用得其所?

2021年1月23日,佐敦「受限區域」內有大量穿上保護衣的工作人員安排區內人士強制檢測。

2021年1月23日,佐敦「受限區域」內有大量穿上保護衣的工作人員安排區內人士強制檢測。攝:林振東/端傳媒

前線防疫相關開支佔基金整體不足一成

2020年1月,香港首波COVID-19疫情爆發,1個月後,香港政府於2月向立法會財務委員會申請撥款,開設港幣300億元的防疫抗疫基金(下稱基金),並納入政務司司長及財政司司長辦公室帳目下的「一般非經常開支」。

首輪基金當中,約100億元撥作「提升防疫抗疫能力」之用,分別注資負責香港公營醫療系統的醫院管理局(下稱醫管局),以及支援本地口罩生產和採購個人防護裝備等工作。其餘約170億元則以資助和特別津貼方式發放,以援助受疫情影響的企業及市民。

政府至今推出六輪基金撥款,所有已公布項目的預算開支達1804億元。財政司司長陳茂波亦在2022至2023年度財政預算案中透露,將再向基金注資120億元,以興建防疫相關設施。

端傳媒整合公開資料,將六輪基金裏面200多個項目分為「前線防疫開支」和「行業及社會福利津貼」兩大類。前者涉及用於支援醫管局、進行病毒檢測、營運隔離設施等開支;後者多為針對個別行業發放的一次性,或向個別「長期處於冰封狀態」行業提供更長期經濟支援。

例如:疫情初期耗資8億元的可重用口罩研究計劃屬「前線防疫開支」;而於第五波疫情期間因人道毀滅2000隻倉鼠,向每間受影響寵物店發放最高3萬元的特惠金則屬「行業及社會福利津貼」。

數據顯示,前線防疫相關的開支佔基金整體不足一成,累計166億元。當中發放予醫管局的47億元已是最大支出項目。當中25億元用於為前線醫護人員提供特別酬金津貼,以及增聘臨時人手;15億元用於增購個人防護及其他裝備。基金又向4個短期檢測計劃撥出共23.4億元,亦實行了6個隔離相關項目,包括於竹篙灣興建2000個檢疫單位,開支總計39.7億元。

而行業及社會福利津貼方面,以913億元預算、鼓勵僱主保留僱員的「保就業」計劃為首。其餘為約100項直接發放乎不同行業和牌照持有人的資助,如麻將和天九牌照持有人就得到5次資助;亦有10多項向團體,如學校,發出的津貼。

那麼,購買疫苗、長期營運社區檢測中心和隔離設施的錢從何來?其實大多都由政府直接向立法會要求開設或追加相關部門撥款。比如用來採購和注射疫苗的84.4億,就加在衞生署2020至2021年度的「一般非經常開支」下;醫管局亦在2020年9月透過食物及衞生局取得20.2億元的額外撥款。

至於社區檢測中心,基金項目「為較高風險群組提供病毒檢測」中的14.6億元已在2021年內耗盡,而政府亦於2021年7月向立法會追加食物及衞生局23.1億撥款,以維持各中心於2022年內的運作開支。(編按︰政府申請撥款時,第五波疫情尚未爆發,政府近日有意推行的「全民強制檢測」計劃亦未實施。)

由此可見,就算加上直接向立法會申請的撥款,到第五波疫情爆發初期為止,香港政府花在前線防疫上的錢,也遠比不上支援各行業渡過經濟低谷的開支。

2022年2月22日,啟德郵輪碼頭旁空地興建社區隔離及治療設施,工人在寒冷天氣及風雨的情況下動工。

2022年2月22日,啟德郵輪碼頭旁空地興建社區隔離及治療設施,工人在寒冷天氣及風雨的情況下動工。攝:林振東/端傳媒

2021年防疫「空白期」

第五波疫情於2021年12月31日爆發,雖然香港政府採用的「動態清零」政策,要求所有確診者到醫院求醫,以及親密接觸者接受隔離,但無論是病床或隔離單位都迅速爆滿。到2月中旬,已有3萬名病人居家隔離,當中不少人正等候入住醫院或隔離營,但政府繼續拒絕將「在家康復」當成選項。

不少香港市民和專家都問,在香港本地零確診那8個月政府做了什麼準備功夫?

對家中兩老染疫的B(化名)來說,一家不單缺乏物質上的支援,來自官方的資訊也是貧乏。同住父母2月20日快速測試呈陽性,B說那時政府還未正視大量病人留在家中的情況,沒有提供相關指引。

B指電視和網絡上有大量「轟炸式」的資訊,例如每天確診人數和新的法例和政策,但對長者來說,很難消化和吸收真正有用的資訊。「染病第一時間(的反應)是驚慌⋯⋯環境不容許你安心。」

安全起見,快測呈陰性的B入住酒店自我隔離,期間靠親人送物資到父母家中。「在政府的邏輯下,我是緊密接觸者,最好不要外出。」這令B想到那些沒有親人或鄰舍可以依靠的人,「極度缺乏關懷和安心」,認為需要有人組織義工團隊幫助他們。

從基金的動態看來,在第四輪申請撥款(2020年12月)到第五波疫情爆發(2022年12月底)之間,有超過一年的空白期。而第五、第六輪申請撥款已是第五波疫情爆發後的事。另外,政府每次申請撥款注資基金亦是在本地爆發新一波疫情後。

變種病毒Omicron的高傳播率,令求診人數大增,加上私立醫院一般拒絕接收和治療確診者,公立醫院急症室成「重災區」。前線醫護向端傳媒控訴,人手不足以及工作時間過長等問題,在疫情以前已是常態,病毒只是令情況更明顯。

翻查資料,醫管局的營運開支在過去5年間一直上升,2021至2022年度的估算開支達846億元,現時聘用約8.8萬人。過去5年間支付員工薪酬的金額亦由430.8億元上升至576.6億元。相比之下,疫情兩年,醫管局透過基金和立法會所得70.1億元額外撥款,佔其2021至2022年度開支不足一成。

家康(化名)自畢業起在醫管局工作和受訓,一做就是10年。不少一起成長的醫生同儕考到專科執照後,為了更好的工作環境和薪酬,投身私營醫療機構。「我不能想像醫療變成一門生意,或是一種交易。」他說公立醫院提供了有質素又負擔得起的服務,系統中也有技術良好的醫護人員,絕對有潛質為病人做更多。「但(醫管局)缺乏全面的計劃,而當下的危機將這事曝露在大家眼前。」

雖然整體員工薪酬有上調,但他說很多資源去了未必經常在前線的管理層,而現場人手總是「計少不計多」。「留不住年輕的專科醫生,他們『最打得』又走得最快。」他又認為效率至上的管理政策令很多病房資源在非緊急時期已是處於繃緊狀態,到新一波疫情洶湧而至,資源更顯不足。

2022年2月20日,明愛醫院急症室的醫護人員。

2022年2月20日,明愛醫院急症室的醫護人員。攝:林振東/端傳媒

香港大學公共衞生學院流行病學講座教授高本恩(Ben Cowling)向端傳媒表示,為醫管局增加長遠投資,當然會改善服務質素和令病人得到更好的治療效果,但現在的目標應是快速增加醫院資源,以應對急升的確診個案。

光看新聞,B覺得政府好像不惜工本也要控制疫情,但家中有人染疫期間,父母只有收到快測套件。眼看種種亂象,B說:「政府也是『倒瀉籮蟹』,你不會期望他們可以幫上忙。」

另一位港大學者,微生物學系臨床助理教授薛達(Siddharth Sridhar)說,政府本可在第五波疫情爆發前大量購入如瑞德西韋(Remdesivir)等,有助減輕病症的抗病毒藥物,「應大量存貨100萬、甚至是200萬劑。」薛達說瑞德西韋1劑約港幣3000元,病人普遍需要4劑作一個療程,而藥物保質期為1年。換言之,他的建議需30到60億元成本。

薛達解釋,若在病發初期處方抗病毒藥物,可減少重症數量,省卻因高風險病人需進入深切治療部而生的開支。政府亦可在疫情較輕期間增建隔離設施,增加系統接收中到重症新冠病人的容量。但因移民潮而生的人材流失,他說未必能用錢解決。

薛達認為香港在之前控制疫情頗有成效,種下了往後的盲點。「一種自滿感散播在全香港,不止是政府,我們以為可以永遠將COVID-19拒諸門外。」

「我們2021年的成功,害了今天的我們。」

2020年3月3日,葵涌貨櫃碼頭停泊了大量因疫情而停止運作的旅遊巴士。

2020年3月3日,葵涌貨櫃碼頭停泊了大量因疫情而停止運作的旅遊巴士。攝:林振東/端傳媒

誰才是「保就業」得益者?

單從防疫抗疫基金的支出分配看來,似乎資助才是政府重點。共40多個行業獲發1到5次資助,當中包括3個政府列為「長期處於冰封狀態的行業」:旅遊業、航空業和跨境客運業,合共獲得30.4億元資助。但以單個界別來說,向餐飲處所發出的資助最多,達198億元。

政府向立法會提交的基金進度報告又提到,截至2021年10月底,「保就業」計劃曾向超過16萬名僱主及約12萬名自僱人士發出資助,金額達911億元,估計約195萬名員工受惠,約等於香港勞動人口一半。計劃條款訂明, 僱主不能在受資助期間裁員,並必須將政府工資補貼全數用於支發僱員工資。

但計劃實行後,不少員工向媒體反映,未能全數獲得工資補貼,或是在資助期過後立即被裁員,沒有保住飯碗。報告亦提到,政府曾向2.6萬名未能完全遵守保就業計劃條款的僱主要求收回補貼金額及罰款,收回近10億元,可見計劃有被濫用的跡象。

香港獨立股評人David Webb今年2月發表過一張清單,根據政府文件找出「保就業」計劃首5000名最大受益人,當中以營運零售網絡的牛奶公司為首,獲近8億元資助。九龍巴士和美心集團也各收到超過6億元資助。

疫情期間,香港失業率由2020年初的不足4%,於同年底攀升至7.2%後回落。就此,社會上出現對政府成立失業援助金的訴求,但勞工及福利局局長羅致光在網誌中否定其成效,暗示可能會令失業率上升;建制派工聯會出身的勞福局副局長何啟明亦於3月3日向立法會議員解釋,失業人士「不一定生活得困苦」,指他們可能有資產和存款,引來建制派議員質問:「你還算是人嗎?」

鑽研社會保障多年的香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新指,香港政府長期推行社交距離限制措施,對多個行業造成打擊,引致企業裁員節流。雖然有「保就業」計劃等措施,但錢不是落入失業人士袋中。「應直接支援工人,而不是老闆。」

在第6輪基金當中,政府預留30億元為最多30萬名「短暫失業」員工,提供一筆1萬元的資助。但若員工失業前的月薪超過3萬元,或已接受其他社會保障計劃資助,則不符合申請資格。

周永新說不少老闆,尤其在餐飲和零售業中,已不再長期聘用員工。僱主不用為「炒散」員工開設強制性公積金戶口,工人因而沒資格申請基金中大部分的資助。周永新嘆道,羅致光這位老相識(編者按︰羅致光曾是港大社會工作及社會行政學系教授,至2017年中加入政府前,已服務港大35年),對失業援助的看法和20多年前的官員相似:「仍是傳統思維,(認為)香港有很多機會,有手有腳就能『搵食』⋯⋯真不應該。」

檢測成為「有吸引力的生意」

林鄭月娥在2月22日公布「全民強制檢測」計劃,要求740萬名香港市民在3月內進行3次核酸檢測,否則須面對法律後果。據本年度財政預算案,相關開支達200億元。

在記者會上,林鄭月娥堅持由第一波疫情起採用的「圍堵」政策,以「動態清零」為目標,要求做到「早發現、早隔離、早治療」。換言之,政府決意維持一貫政策,並倍增一直以來的檢測和隔離工作以達「清零」,而林鄭月娥說「開支不是一個限制」。

立法會文件記載,2020年11月到2021年9月期間,政府已進行了約2100萬次檢測。按過往社區檢測中心開支計算,按人頭計每個核酸檢測成本約為240元。端傳媒在2月亦向政府查詢,到目前為止在檢測上的開支,相關部門在截稿前未有回應。

2022年2月4日,沙田新城市廣場外的流動檢測站有排隊輪候的人龍。

2022年2月4日,沙田新城市廣場外的流動檢測站有排隊輪候的人龍。攝:林振東/端傳媒

按公開資料估算,由2020年1月疫情爆發到2021年9月,光是檢測就已經花費50.4億元公帑。同理,即將推行的「全民強制檢測」檢量約2220萬次,在核酸檢測一環需動用53.2億元,還要未算上向民眾提供數以億計的快速測試劑和KN95口罩的開支。

隨着單日確診人數每天破萬,累計逾60萬確診人數遠超隔離和住院床位,政府消息人士在3月8日向本地媒體透露全民強檢已「不是現階段最優先工作」,到3月9日林鄭月娥確認「不是優先要做」全民強檢。

另一個改動,是禁足與否。林鄭月娥在2月指全民強檢不涉及封城,卻又在3月初改口,稱需採取「大幅減少人流」的措施。種種訊息混亂,令香港市面出現搶購食物、成藥和日用品情況,多家超市貨架空空如也。立場親政府的「蘭桂坊之父」盛智文也向傳媒指控當局「造成恐慌」,又說官員和政府專家顧問意見在防疫措施上「從不一致」。

薛達指以科學為根據的防疫措施多數不會一時一樣,亦普遍會減低市民的恐慌和焦慮感。他說以圍堵為先的政策,是一個「無了期的任務」,當中並沒有所謂的終局(endgame); 檢測則是一樣昂貴且「沒有投資回報」的工作,「不是在建設抵擋這波衝擊的能力。」反觀外國,不少政府已將本來用於圍堵的資源,投放到緩和(mitigation)政策上。

對「圍堵」政策提出異議的,除了確診後未能送院的病人和核酸檢測結果滯後不能上班的人以外,還有醫管局前行政總裁梁栢賢。2019年離任的他,2月下旬在臉書上發文,指政府計劃增加隔離設施是「遠水不能救近火」。

「因為隔離設施嚴重不足和滯後,強制檢測,封城等措施,已經過了黃金時機,不可能控制疫情擴散,」他說。資料顯示,政府目前有約5000個隔離單位,連同早前公布的措施,在3月內將增加約1.6萬個,在落實多個計劃後可達5.1萬個單位。但梁栢賢警告,在3月內本港確診人數或已達100萬。

對政府進行污水檢測以配合大廈強檢行動,他留言指:「已經不合時宜,浪費資源。」與其完全依靠醫療系統處理病人,梁栢賢建議當局直接支援在家康復的病人,向他們派發抗疫物資。

任職其中一間營運社區檢測中心承辦商的員工向端傳媒透露,政府一直按實際檢測數量「埋單」。換句話說,在強制檢測政策下,相關開支在合約中並沒設上限。

被問到這是否一盤收入可觀的生意,該名不願透露姓名的員工指出,目前9家承辦商中有部分已將重心由本來的業務,轉移到政府的檢測計劃上,可見「這是有吸引力的生意,有能力的生物科技公司和實驗室都會嘗試(參與)。」

2020年7月29日,尖沙咀海旁,工人們在維港下吃午飯。

2020年7月29日,尖沙咀海旁,工人們在維港下吃午飯。攝:林振東/端傳媒

該名員工認為,在疫情較輕時,檢測確實有助監察新冠病毒在社會傳播的情況,但在第五波疫情爆發後,因追不上病毒傳播速度,性價比顯著下降。

作為香港市民一員,該名員工對這個史無前例的檢測計劃有這樣的觀感:「這是一個很龐大的支出,但只是為了一張一次性的快照(snapshot),感覺和以前政府削減醫療開支時有很大對比。」

被問到該如何評估全民強檢的成本效益,以及測試計劃是否善用公共資源,高本恩沒有正面回應,但節錄了2月22日特首回應傳媒提問的文字記錄,當中林鄭月娥說不能承諾新的措施必定能遏止第五波疫情,也沒有人可以預測疫情發展。

高本恩亦於2月24日在推特上發表一項研究的初步結果,發現在743名醫護人員中,有25人對新冠病毒檢測呈陽性,當中有13人透過快測得知染疫,但還未收到核酸檢測結果,或沒有參與核酸檢測。由此可見,核酸檢測或未能追上病毒傳播,準確反映確診人數。

「這個城市可能已經錯失機會,去設想『清零』是否如我們想像可持續,」他說。

身為醫護人士的家康亦對全民檢測感到憂慮:「他們有沒有想過,要是有大量醫管局員工確診怎麼辦?」

(尊重受訪者意願,家康和B為化名。)

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