技能培訓市場的失敗

對企業來說，技能投資必然存在外部性風險，即一些企業儘管沒有進行技能投資，卻可以通過「搭便車」的方式從培訓企業獲取所需要的勞動力，從而佔有部分培訓收益而無須分擔成本。

從整體的角度看，政府、企業和職業學校濫用學生工上癮的社會後果會是勞動力市場陷入「低技能、壞工作」陷阱，並長期處於技能短缺的狀態。清華大學、復旦大學發布的《中國勞動力市場技能缺口研究》報告指出，新生代農民工雖然在受教育水平上有所提升，但只有三分之一左右接受過相關技能培訓，僅有5.9%的農民工具有職業技能等級或職業技術證書，而且大多數農民工的職業技能都是通過非正式的培訓方式獲得的，包括「幹中學」、「拜師傅」等。而國家統計局2019年的調查顯示，七成左右農民工為初高中文化程度，大專及以上學歷僅佔11.1%，接受過官方組織的職業培訓的農民工僅佔33.3%，具有職業技術等級認證的農民工更是極少數。

經濟學視角把這種現象歸結為技能培訓市場的失敗，對企業來說，技能投資必然存在外部性風險，即一些企業儘管沒有進行技能投資，卻可以通過「搭便車」的方式從培訓企業獲取所需要的勞動力，從而佔有部分培訓收益而無須分擔成本。「搭便車」的企業越多，其他企業喪失培訓成果的風險就越大，對培訓投入也就越消極，從而形成一種惡性循環，因此理性的企業往往不願意投資於員工的遷移性技能培訓，因為員工的流動性使他們難以確定自己是否可以獲得培訓收益。

但是，技能投資在產生私人收益的同時也帶來不同程度的社會收益，比如公民素質的提高，犯罪率的下降，以及促進整個經濟領域技術的革新和應用，從這個意義上說技能培訓具有公共物品屬性。因此，當職業教育和技能培訓無法滿足經濟增長對技能的要求時，就需要政府干預。但是濫用學生工的情況表明各級政府實際上對勞動力市場的技能短缺現象是放任的，或者說干預的效果是很有限的，因為包括學生工的農民工長期以來缺乏工資和就業保障，高流動性導致勞動關係短期化，企業對農民工過度剝削，農民工對企業沒有歸屬感，雙方均沒有意願參與技能培訓。而且農民工在工作中掌握的技能無法獲得相應的資格認證，「有技術無地位」的困境無法激勵他們持續地積累技能。

儘管改革開放以來，中國憑藉「世界工廠」模式取得了令人矚目的增長奇蹟，但是由於企業和政府長期忽視對農民工的技能投資，勞動力市場一直存在技能短缺，使得經濟增長陷入低附加值、低技能和低工資的惡性循環狀態，這種戰略選擇雖然可以帶來短期的增長收益，但是無法實現可持續發展，如果不進行結構調整和制度改革，不但工人無法提升技能水平，企業產品和服務的質量也不能相應提高。因此，從技能的角度看，中國產業升級本質上是要從「低技能均衡」向「高技能均衡」轉變，使企業的技能需求刺激技能供給，促進勞動者接受職業教育和技能培訓的意願和行動。

技能如何升級——以工業機器人為例

新的機器設備需要掌握更多技能和知識的工人的操作和維護，否則資本替代勞動得不償失，因此人力資本的改善是勞動力市場發展的應有之義，只有工程師比重的提高和工人技術能力的增強才能從根本上發揮生產技術進步帶來的勞動生產率提升。

過去五六年間，中國製造業利用新技術革命的契機加快推進自動化、信息化和數字化轉型，「中國製造2025」、「機器換人」、「工業物聯網」等政府提出的頂層設計和實踐指引在企業層面帶來了不小的改變，比如工業機器人的應用快速增長，使得中國自2013年以來成為全球工業機器人第一大市場。 另一方面，新的機器設備需要掌握更多技能和知識的工人的操作和維護，否則資本替代勞動得不償失，因此人力資本的改善是勞動力市場發展的應有之義，只有工程師比重的提高和工人技術能力的增強才能從根本上發揮生產技術進步帶來的勞動生產率提升。

從這個意義上說，實施職業教育改革，培養新技術工人是推進產業升級的必然要求。因此，2019年1月中國國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，作為今後一段時期內中國職業教育發展的總體綱領。根據這一方案，中國職業教育改革的具體內容包括：提升職業院校的教學條件，構建覆蓋大部分行業領域的職業教育標準體系，鼓勵企業參與職業教育，建設高水平專業化的產教融合實訓基地，增加實踐性教學課時，規定頂崗實習時間為6個月，培養同時具備理論教學和實踐教學能力的教師，並啟動「學歷證書+若干職業職業技能等級證書」制度試點。在當年的全國「兩會」上，李克強總理在政府工作報告中提出從失業保險金結餘中拿出1000億元用於1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓，並將農民工納入高等職業技術學校擴招100萬人的計劃中。這些舉措能否達到預期的效果值得長期觀察。

以我長期關注的工業機器人行業為例，隨着汽車、電子、家電等行業應用機器人數量的快速增加，企業對掌握工業機器人以及非標自動化設備的設計、安裝、調試、編程、保養和維修等技能的新技術工人的需求存在很大的缺口。按照工信部的測算，如果工業機器人裝機量達到100萬台，大概需要20萬相關的從業人員。由於這是一個新興行業，存量的工程師不多，因此教育部2015年把「工業機器人技術」列入高等職業教育專業目錄，2016年全國共有240所高職院校以此專業招生，其中廣東省有20多所。據測算，如果開設工業機器人技術專業的高職院校保持在300所的規模，每年預計會培養3.3 萬人，基本可以滿足市場需求。但是新設專業往往存在師資薄弱、實訓設備不足、培養週期較長等問題。

由於職業學校培養存在這些不足，市場化的技能培訓應運而生，過去幾年一些工業機器人本體生產企業和系統集成商紛紛開辦技能培訓機構，它們由於在實際的項目中積累豐富的經驗，在培訓方面具有技術和資源優勢，教學設備更新換代快，教學場景不拘泥於書本理論，而是更貼近現實操作，這類培訓適合有一定工作經驗的工人，幫助他們在短期內快速上手，培訓結束後比較容易找到工作，並在實踐中積累項目經驗、提升技能。但是市場化培訓的質量往往參差不齊，費用也相對較高。

為了激勵和規範工業機器人行業的新技術工人培養，2019年人力資源和社會保障部將工業機器人系統運維員和系統操作員確認為新職業，並於2020年制定國家職業技能標準，為工業機器人領域的職業教育和技能培訓提供指引。此外，2020年中國首屆全國職業技能大賽把工業機器人系統集成列為重要的比賽項目，吸引80名選手參加，在地方層面，2020年底上海舉辦首屆工業機器人技術應用技能大賽，廣東也組織實施首批工業機器人系統運維員（中級）職業技能等級認定工作。

技能培訓體制的區別

中國在現階段構建新的技能形成體制離不開企業的積極參與，《國家職業教育改革實施方案》中就強調要借鑑德國「雙元制」模式，推進校企合作，打造「雙師型」教師隊伍。

在製造業自動化、信息化升級背景下，工業機器人行業是一個典型的反映技術進步與技能形成關係的例子，而且政府和市場均在其中發揮重要的作用，這可以看成是現階段中國構建技能形成體制的雛形。按照資本主義多樣性理論的研究路徑，發達工業國家的技能形成體制可以根據企業和政府對職業教育和技能培訓的參與程度分為四類，分別是以美國為代表的自由主義技能形成體制，以日本為代表的分割主義技能形成體制，以瑞典為代表的國家主義技能形成體制，和以德國為代表的集體主義技能形成體制。

以此為座標，中國在改革開放前後的技能形成體制存在明顯的轉向，在計劃經濟時期，政府和企業對技能形成的參與程度都比較高，國企採用師徒制制，開辦技工學校，國家提供財政補貼，具有集體主義技能形成體制的特徵；而在市場化轉型時期，隨着國企改制和師徒制解體，企業逐漸退出對工人技能的培養，而國家參與技能形成的方式轉為通過公共財政支持各類職業學校的發展，具有國家主義技能形成體制的特徵。

但是正如學生工問題所反映的，僅靠政府有限的投入，職業學校的生源質量、師資和教學水平、以及社會認同度都存在不足，無法適應產業結構升級時代對技能形成的要求。因此，中國在現階段構建新的技能形成體制離不開企業的積極參與，《國家職業教育改革實施方案》中就強調要借鑑德國「雙元制」模式，推進校企合作，打造「雙師型」教師隊伍。這意味着新的技能形成體制將重新納入集體主義的特徵，即國家和企業分擔技能培訓成本，由職業學校提供理論學習，由企業車間提供技能實際操作訓練。對企業來說，投入資金購買先進機器設備，如果沒有足夠的新技術工人，生產效率的提高將受到制約，因此會有動力承擔對工人的內部培訓，但是隻有解決技能形成中的「搭便車」問題，企業投資的積極性才能真正提高。

在德國企業聚集的江蘇太倉已經形成了一種跨企業培訓模式，在一定程度上解決了這一問題，具體來說，在地方政府的支持下，當地職業學校和德資企業合作成立專業技術工人培訓中心，學生在課堂、實訓中心和企業車間接受培訓教育，所學內容主要為行業專用技能，畢業後獲得德國商會的職業技術證書。這種模式不限制畢業生在行業內企業間流動，但是企業間進行有組織的競爭，通過合作協議，一方面進行薪酬控制，實現級差工資的壓縮，另一方面直接控制員工流動，限制挖人，從而降低員工跳槽和企業挖人的動力，而未參與技能培訓的德國企業，如果需要聘用技術工人，需要向其培養企業支付一定的費用，這些措施和行規降低了當地勞動力市場的流動性，保障了企業進行技能投資的獲益。

綜上所述，當前中國的職業教育正處在一個岔路口，一邊是製造更多的學生工，一邊是製造更多的新技術工人，儘管研究者和政策制定者的良好願望是後者，但是這個目標並不容易實現，除了長期投入之外，更需要制度和政策的改善。因此，政府和企業必須放棄短期利益和路徑依賴的誘惑，認識到濫用學生工是一種竭澤而漁，唯有投資技能，讓學生學有所得，學以致用，既有技術又有地位，才能使未來的經濟發展進入「高技能均衡」的良性循環，即企業依賴高素質勞動力擴大市場份額，產業邁向全球價值鏈中高端，這將進一步強化對職業教育和技能培訓的質量要求。