深度 國際 華府傳真

專訪卜睿哲:為台灣的政治系統做一個診斷

「台灣民主轉型的經驗,可以展現給那些反對民主政治的人看」


亞太政策專家卜睿哲。 攝:吳煒豪/端傳媒
亞太政策專家卜睿哲。 攝:吳煒豪/端傳媒

亞太政策專家卜睿哲(Richard C. Bush III)上一次到訪台灣是2019年的10月,在全球疫情大爆發之前。他與台灣淵源深遠,不僅父母曾在東海大學教書,他亦在上世紀70年代從哥倫比亞大學取得博士學位後走上亞太政策研究之路,將職業重心放在台灣。他先後在美國國會和國務院任職,八十年代,他擔任推動台灣民主化運動的時任眾議員索拉茲(Stephen Solarz)的助理,見證了台灣民主化的全過程。之後,他在1997至2002年期間擔任美國在台協會(AIT)的理事主席,經歷了2000年台灣大選中國民黨敗選、陳水扁和民進黨勝出的歷史性事件。從台灣卸任之後,他開始在布魯金斯學會(Brookings Institute)任東北亞研究中心主任,經年累月地發表美、中、台相關議題的報告和專著。

因疫情未能旅行的日子裏,他撰寫了台灣研究新著《艱難的選擇:台灣對安全和美好生活的追求》(Difficult Choices: Taiwan's Quest for Security and the Good Life ),並即將在2021年4月出版。這本書探討了台灣的政治過程如何影響到各種決策結果,特別是在外交與國安方面,以及台美之間的互動。

以新書為由,端傳媒與卜睿哲在華盛頓進行了訪談,討論美國政黨輪替之後,美、中、台關係將會如何發展,同時也向卜睿哲細詢,台灣的眼下和未來如何。

卜睿哲也和香港有不解之緣。他12歲到17歲的少年歲月在香港度過,跟隨當年做傳教士的父母住在沙田道風山。在美國國會工作期間,他參與起草了1992年立法通過的《美國-香港政策法》,也曾在2016年出版關於香港的專著《中國陰影下的香港,與利維坦巨獸共存》(Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan)。在訪談中,他對端傳媒解釋了台灣在中港之間扮演的微妙角色,但他遺憾地表示,出於對香港國安法的顧慮,他應該是沒有機會再到訪香港了。

以下是訪談實錄。對話由英文進行,翻譯為中文。為方便讀者閱讀,部分對話有刪節和調整。

《艱難的選擇:台灣對安全和美好生活的追求》

原作名: Difficult Choices: Taiwan's Quest for Security and the Good Life
作者: 卜睿哲(Richard C. Bush III)
出版社: 布魯金斯學會出版社 (Brookings Institution Press)
出版日期: 2021年4月

「台灣民主轉型的經驗,可以展現給那些反對民主政治的人看」

端傳媒(以下簡稱「端」):那就讓我們從新書內容開始談吧!為何要寫這樣的一本書?在此刻這個時間點,對大眾來說有什麼意義?

卜睿哲(以下簡稱「卜」):這本書的主題是要為台灣的政治系統做一個診斷。林肯總統說過,民主政治就是民有、民治、民享,我們需要這三大面向,而我在本書中特別感興趣的是治理成果的部份。

寫這本書的動機主要來自個人經驗,職業生涯剛開始的時候就從華府開始,尤其在索拉茲議員的帶領下,見證台灣民主自由的發展,我也有幸能參與其中一些過程。由於長期關注台灣議題,現在也正是時候針對台灣政治系統做一個全面的探索、診斷,以及提出建議。全書內容主要集中在政治過程(尤其是選舉和立法程序)和政府施政表現兩大方面。

寫這本書還有一個重要的理由:台灣是民主轉型的典範。台灣民主轉型的經驗可以展現給那些反對民主政治的人看,告訴他們總是由領導者一錘定音的統治模式並不是最佳、也不是唯一的選擇。而且台灣的經驗也告訴大家,沒有所謂「華人(ethnic Chinese)不適合民主」這樣的事情。從美國的角度來看,目前美國民主運作遇到了很多的問題,尤其在過去幾個月以來,是我們自己的政治領袖帶頭大力攻擊這套民主體制。我認為在現在這樣民主政治面臨許多危機的同時,更需要和民眾一起討論,看看這個政治體制有什麼運行得好或者不好的地方,如此一來大家更能夠一起發揮集體智慧,達成更好的治理成果。

端:您認為台灣做得好的地方有哪些?書中有什麼例子嗎?

卜:我在書中分成好幾章談不同的政策領域,包括經濟成長、政府預算、能源政策、國防政策等等。有很多方面台灣做得不錯,像是經濟發展方面,但是這中間需要有很多的取捨和選擇,還有不少地方可以再做得更好。最主要的問題在於,很多時候領導者不可能達成所有的目標,例如經濟發展的同時要兼顧平等本身就是一件困難的事,美國也有同樣的問題。因此我在各章都會融合一些美國的經驗和過往政策,來對台灣的政策過程提出一些觀察和建議。

端:這本書的素材主要從何而來?一般來說,您平常如何吸收台灣相關的資訊?

卜:說到蒐集資料就一定要再提一下,台灣政府近年做得比較突出的部份,當然包括針對Covid-19疫情的應對,毫無疑問地表現非常好,讓台灣一般人的生活幾乎是沒有受到太多的影響。不過,因為疫情的緣故,本書寫作的後半段時間我都沒辦法到台灣,因此在訪問對象方面是比較受限的。

對於平常的資訊取得來說,大量的閱讀是最基本的事,我會讀各種媒體的報導和分析,讀愈多愈好。這本書除了運用各式各樣的報導資料之外,還用了許多民意調查資料,以及個人訪談。這些訪談是奠基於我過去在國會、美國在台協會、以及布魯金斯研究所工作過程中建立的人脈,可以說是在各位受訪者的幫忙之下才能完成這本書。

從美國智庫的觀點來看台灣的話,平常很多人都會關注台灣的統獨和認同問題相關民調,但其實台灣內政的議題很多,而且也有很多調查資料可以運用,例如中研院的社會變遷調查、政大選研中心的調查。在統獨及認同以外的議題領域,其實台灣人們在不少議題上面都展現出類似的看法,例如從這些資料當中我們可以知道幾件事:台灣人們的「幸福程度」很高,人們普遍覺得生活狀況不錯。最有趣的是,每份問卷調查的範圍和主題不一樣,我們可以從不同的題目設計以及民意分布當中,看到人們對不同議題的想法,以及對同一件事情的複雜觀感。而這就是政治過程必須要面對的民意。

兩岸分治66年來,兩岸領導人中國國家主席習近平與台灣總統馬英九進行歷史性會面前向記者揮手。

兩岸分治66年來,兩岸領導人中國國家主席習近平與台灣總統馬英九進行歷史性會面前向記者揮手。攝:盧翊銘/端傳媒

端:您在本書當中討論台灣在安全政策的追求上面所面臨的挑戰,其中有些成功部份,也有不少有待努力的部份,可以舉例說明嗎?

卜:對台灣來說最大的挑戰就是處理中國議題。中國從來不掩飾想要統一台灣的念頭,透過各種方式來推動,目標非常明確,而且中國只提出一種方案,就是一國兩制。不過,中國也做出很多不智的決策,例如現在香港的一國兩制已經被破壞了,這也為兩岸關係帶來許多陰影。

過去,馬英九和蔡英文選擇了非常不同的策略來面對中國:一個著重調適(accommodation,通常指安頓、居住,用在人與人之間的互動則有主動進行迎合、為了對方調適的意思),一個著重嚇阻(deterrence,亦譯作威嚇)。對馬英九來說,嚇阻當然也是有做,但他的重心放在妥協,背後的假設是只要對北京採取妥協態度,在一些議題上面順應北京方面提出的要求,那台灣就可以充份地發展與中國之間的經濟機會,並且讓福利最大化。

而蔡英文採取的政策主軸是嚇阻,尤其要建立國防實力等等。重點在於,北京方面並沒有給予蔡英文「妥協」的選項,而且對台灣的態度很強硬,甚至用經濟方面來制裁,然後持續對台灣進行滲透。所以從這方面來說,蔡英文其實沒有太多選擇,處理兩岸關係的困難度很高。

「從歐巴馬時代講起,台美關係一直保持得很穩定」

端:台灣的安全政策和美國息息相關,如何評估美國近期政策對台灣的影響,尤其是甫卸任的川普政府對台政策?

卜:我認為馬英九和蔡英文都很幸運,因為美國方面都可以充份理解台灣的政策選擇,而且最重要的是兩位領導人都沒有要改變現狀,而美國持續地從不同方面來協助台灣達成國家安全的政策目標。雖然如此,台美雙方都還有更多需要努力加強之處。

從歐巴馬時代講起的話,台美關係一直保持得很穩定。評價特朗普(台譯:川普)時期的對台政策是比較複雜的,先從好的方面談起,我們可以看到美國對台灣的安全承諾是具有高度延續性,特朗普政府也持續對台軍售,這方面當然是很好的台美關係展現。特朗普政府對台灣的支持顯而易見,而且屢屢在公開的狀況下宣揚與台灣的合作和交流,在許多方面的合作項目進展很順利,例如供應鏈上的合作,以及從歐巴馬時代以來的全球合作暨訓練框架協議(GCTF),在特朗普時期台美雙方很積極地利用這個框架來辦了非常多的交流、訓練活動。

不過,特朗普時期的對台政策有幾個不足之處。首先是在經濟合作方面,貿易和投資的政策是缺席的,在談到供應鏈的時候,也會給人太過武斷的感覺,例如有點像是用脅迫的方式叫台積電到美國投資;在外交政策上,特朗普政府最被盟友們詬病之處就是缺少諮詢的過程,常常提出一些很重大但是卻讓人很意外的政策。而從特朗普個人的角度來看,他對台灣的態度其實是非常不友善的,他看台灣的方式就是一種交易(transactional),常常問幕僚可以從維護台灣中得到什麼好處(What can I get on defending Taiwan?)

更詳細的評估,推薦大家閱讀我所參與主持的一份報告,由戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)在去年十月份出版:《走向更強健的台美關係》(Toward a Stronger U.S.-Taiwan Relationship)。我們對美國的對台政策做出全面性的分析,以及提出不少政策建議。

端:台灣的安全政策對生存來說至關重要,那麼就您的評估來看,有什麼需要加強的地方嗎?

卜:台灣政府現在很重視國防政策,這當然是好事。不過接下來還有幾個需要檢討精進之處,尤其需要更有技巧地去加強防衛能量。這當中包括:科技創新研發、發展不對稱戰力、更有效率的國防預算配置。以台灣所面對的強大外在威脅來看,國防預算是偏低的。然而,現在台灣面臨的一個大問題是租稅負擔率太低,政府收到的稅太少,於是就無法分配多一點資源來做需要做的事。

「中國使用的政策手段並不吸引人」

端:台灣的民意和美國政策制定過程有什麼互動嗎?如何看待民意在政策過程中的角色?民意如何影響兩岸關係?

卜:台灣民意對美國的影響主要是在台裔美國人方面,他們可以參與政治、合法的政治獻金、對政策制定過程會有一定的影響,因為美國的國會議員必須要回應選民的需求,也常會在國會推出相關法案或決議案。不過,這些法案或決議案,大多數時候對行政部門的作為其實是沒有拘束力的。按照慣例,在外交和軍事方面,美國總統及行政部門掌握了最主要的權力,且受到民意影響的部份比較小。雖然如此,國會當中所通過的法案或決議案仍然是非常重要,因為可以對政治人物釋出訊號,向政治菁英們表達一般大眾對特定議題的看法。

而在台灣方面,民意對政治過程、尤其是台美關係相關的外交政策的影響,是始自於1990年代民主化。在此之前,統治者不需要聽人民的意見;而在民主化之後,政府需要去傾聽且回應人民的意見,經過這些年的實踐,已經成為常態了。當然,這中間會遇到的問題是,有些政治人物會試著去煽動群眾的情緒,來獲得政治支持。而中國方面看到台灣民主化之後,更加擔心台灣會朝向法理獨立的方向走,所以他們總是跟美國講說這是美國的問題,要求美國一起阻止台獨。

不過,自從民主化以來,這二十多年來台灣民主的實踐有幾個特點:首先,台灣民意漸趨成熟,根據台灣國家安全調查(杜克大學牛銘實教授主持)的民意分布,大多數民眾了解到宣布台獨很可能會帶來戰爭,因此並不贊同這樣的政策方向;第二,台灣的領導者也愈來愈能夠以成熟的方式來處理國家安全相關的政策。從美國的角度來看,美國的行政部門及領導者們對於台灣議題的態度也已經轉變了(不再是以一種回應中國要求的方式來談論台灣政策)。

2020年10月10日,台灣總統蔡英文在國慶日典禮上發表演說。

2020年10月10日,台灣總統蔡英文在國慶日典禮上發表演說。攝:Walid Berrazeg/Anadolu Agency via Getty Images

對中國方面來說,必須要了解一件事:台灣的民意是真實的,而且大家會做出自由的選擇,不會隨意地被操弄。如果你想要統一台灣,那你首先必須要尊重台灣民意。目前的狀況就是台灣人對於「統一」這個選項的反感度非常高,不管怎麼定義統一方式都一樣,中國領導者必須要承認並且了解,這樣的結果很大程度是因為中國使用的政策手段並不吸引人。中國也必須要了解,如果要統一台灣的話,不可能要求美國來幫忙做髒活(China will not be able to achieve its goals by getting the United States to do its dirty work)。如果中國不能尊重台灣的民主制度以及民意的展現,也不重新制定對台政策的話,那麼他們應該要知道,絕無可能達成統一的目的。

我認為中國不太可能真的去調整政策,而且隨著國力愈來愈強,他們大概會用更強硬的方式來對待台灣。回到我書本裡的論點,我認為台灣人必須要非常嚴肅地對待來自中國的挑戰,因為這對每個人來說都是息息相關。台灣的人們必須要去討論以及了解到底該做什麼事情才能夠緩解這樣的挑戰,以及該做什麼事情來加深台灣和美國之間的合作。

對台灣來說,「調適」(對中國妥協)與「嚇阻」的價值選擇以及手段差異,肯定會持續在接下來的選舉當中成為焦點。台灣是民主國家所以會有政黨輪替的可能,但即使是一個強調調適政策的總統上台,對於是否能夠達成中國的要求程度,不確定性是非常高的。相較於中國在2008年所提出來的條件,中國對台灣的要求只會繼續地變高,不可能降低。所以不管對任何領導者來說,如何處理對中國的關係以及追求國家安全的保障,都會是非常困難的議題。

端:由於特朗普政府對台灣提出許多友善政策,所以台灣有很多人支持特朗普。該怎麼看這樣的現象?

卜:這是一個非常嚴肅的話題。我非常能夠理解為什麼很多台灣人喜歡特朗普,因為有許多對台灣很好的政策,特朗普政府對台灣的支持非常積極且外顯,而且對中國的態度大多數時候是非常負面與強硬,這當然是會受到台灣的人們所支持的。但我認為其實還是得看一下實際的狀況比較好,尤其是特朗普對民主體制造成的影響。

在大選過後的這段時間,特朗普用了各種方法要挑戰選舉結果,甚至包括非常反民主的方式。在這些手段都失敗之後(美國各級法院、聯邦司法部、聯邦國土安全部、各州州政府選務機構已判定選舉結果沒有問題),特朗普號召支持者攻擊聯邦機構和國會,甚至還攻擊自己的副總統。喜愛特朗普的人們必須要了解,特朗普對民主體制的攻擊帶來的嚴重性。對台灣人來說這些也是非常重要,因為維護民主體制和堅持民主原則,是非常重要的事。對於攻擊民主體制的人們,我們是不能夠給予支持的,否則這也是對不同地區民主體制的一種傷害。

端:你覺得台灣在中國和香港之間扮演一個什麼樣的角色?現在有很多香港人移民台灣,同時,一些參與香港民主運動的人取道台灣,然後到達美國尋求政治庇護。我想知道你怎麼看港台關係。

卜:我不是移民和政治庇護領域的專家。但是你要知道,從2014年香港遊行的最初,北京就認為美國是幕後黑手(black hand),香港的親共媒體每天都在批評美國,同時也歸咎於台灣。有台灣人到香港去,(給香港的示威)提供技術幫助,和香港人交談。我記得有一天我在香港的街頭,我聽到一個人講著非常好的國語,而不是廣東話,我和我的朋友最終確認這個人是台灣來的。但是,中國對美國扮演的角色、台灣扮演的角色有一種偏執,讓情況更加複雜。因為很明顯,香港如此動盪是因為中國自己的政策。

我認為美國應該幫助香港人——尤其那些認為待在香港不再安全的香港人。如果台灣能在其中做些什麼,也會有幫助。但從台灣的利益考慮,台灣應該悄悄地做(It’s in Taiwan’s interest to do this quietly.)。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
台美關係 中美關係 兩岸關係