深度 評論 緬甸政變

劉忠恩:緬甸政變兩個月,為何周邊國家還是觀望狀態?誰能動軍政府?

國際社會保守、不願正面對付軍方的作為,緬甸的民主抗爭怕是會演變成數月、數年的長期對峙。


2021年3月16日緬甸仰光,示威者投拋汽油彈。 圖: Stringer/Getty Images
2021年3月16日緬甸仰光,示威者投拋汽油彈。 圖: Stringer/Getty Images

即將邁入政變後第三個月的緬甸,目前緊張情勢不見減緩,昂山素季(翁山蘇姬)及其他政府首腦從2月1號開始便不見蹤影,抗議民眾的死亡人數則不斷攀高。根據緬甸援助政治犯協會的統計,目前已有近300位平民被軍警的子彈無情屠殺,仰光的街頭猶如戰場,連待在家裏的民眾也沒有倖免,子彈隨時都可能穿破窗戶射進屋內。這週一(3月22日)就有一位在曼德勒的7歲女孩,被來到家中搜查的軍方一槍斃命

國際上譴責、再譴責;呼籲、再呼籲,卻絲毫沒有改變軍方以暴力鎮壓抗議的決心。原因無他,數週的CDM(公民不服從運動)已經出現了成效,經濟的崩盤、連日的抗議,使得軍方離奪權後就能迅速維穩、掌控國家的劇本,越走越遠。然而,國際上雖有西方一眾國家相繼宣布制裁軍方高層,但治標不治本,軍方之下龐大的商業體系仍是漏網之魚,而真正能掐住軍方經濟命脈的國家,包括新加坡、中國、日本等,仍然按兵不動,甚至隔岸觀火。

軍民兩方沒有共識也不願意妥協,加上國際社會保守、不願正面對付軍方的作為,緬甸的民主抗爭怕是會演變成數月、數年的長期對峙。對軍方而言,政變之後的動亂已經超過七週,穩固統治地位勢在必得;對於緬甸人民而言,軍方一舉踐踏了自己撰寫的2008憲法,言而無信,更讓他們目睹了緬甸下一代、孕婦、老師等被慘忍殺害的場面。這些和平示威者已經忍無可忍,誓言要見到軍方垮台、迎來民主,為此失去生命也在所不惜。

隨著情勢惡化,從政變不久後便開始串連各界、請求國際勢力積極介入的抗議民眾,漸漸對聯合國及其他「只有譴責言論沒有行動」的國家感到失望,越發從一開始的和平堅持,轉向支持拿起武器對抗暴政、組建屬於緬甸人民的軍隊。緬甸離大規模內戰的發生,似乎越來越近。

2021年2月09日仰光,示威者用大塑料覆蓋自己,保護自己免受水砲車攻擊。

2021年2月09日仰光,示威者用大塑料覆蓋自己,保護自己免受水砲車攻擊。攝:Hkun Lat/Getty Images

軍方的經濟命脈

軍方握有兩張王牌——緬甸經濟控股公司與緬甸經濟公司——牢牢掌握著緬甸國家經濟各大產業的命脈,保證其有源源不斷的金流。

軍方本就預期政變以後,國際間的制裁行動會有許多的分歧,也沒有足夠的力道威脅他們,就像副總司令梭溫副大將(Soe Win)所說的:「緬甸早就被制裁習慣了,過去我們也挺過來了⋯⋯我們只要有幾個好朋友支持就可以了。」

然而,他們沒有預料到的是,從二月初就開始的公民不服從運動持續了那麼久,嚴重癱瘓政府運作:醫務人員最先開始罷工,本來每天有將近兩萬的Covid-19肺炎檢測能量,現在只剩下數千;接著其他公務員加入罷工,地方政府部門無從運轉,就算首都有軍方任命的中央官員,也於事無補;進出口貿易,只剩下原有的一成左右;而多數銀行因著罷工,資金無法週轉,人民從政變開始便大規模從銀行領出現鈔,ATM只剩空殼;而現在更因為軍方切斷24小時行動網路及wifi,一些仰賴網路的ATM、刷卡機瞬間無用武之地,整個緬甸都陷入沒有現鈔的危機。

顯然地,這些行動打亂了軍方的如意算盤,軍方以流血的方式鎮壓人民,而且力道持續上升,光是3月14日單日便有超過70人喪命。但緬甸人民也知道光靠CDM還遠遠不夠,因為軍方還握有兩張王牌——緬甸經濟控股公司(Myanmar Economic Holdings Limited)與緬甸經濟公司(Myanmar Economic Corporation)——牢牢掌握著緬甸國家經濟各大產業的命脈,保證其有源源不斷的金流。

2011年緬甸民主轉型以來,軍方不曾對這兩大金雞母收手,並一直透過這兩個集團及旗下超過120家涵蓋大型基礎建設、製造、銀行、旅遊,甚至玉及寶石礦的開採的公司,開展與日本、南韓、中國等國外資的投資計劃。每年獲利甚豐,卻因監管不透明,其中的資金流動無人知曉。另一方面,緬甸GDP中有超過四成以上為非正式經濟,過去軍方獨裁的歷史經驗,使緬甸許多企業主仍與軍方保持關係,因此軍方就算個人遭到制裁、也能透過代理人輕易規避這些影響。總的來說,1990到2000年代,緬甸軍政府雖然面對大規模西方民主國家的全面性制裁與孤立,但仍然能透過與周邊亞洲國家的貿易往來,維持其長期統治和金援。

本來光靠制裁要扳倒軍方便已困難重重,若是沒有世界主要國家串連一同啟動大規模的針對性制裁,更不可能從外部施加足夠的壓力給軍方。

雖然緬甸人早已發起抵制軍方企業的活動,但效力遠遠不及國際間對這兩個集團的針對性制裁,這也是許多緬甸國內外的社運團體不斷呼籲各國政府必須盡快採取行動的原因——唯有以最快的速度大幅提升軍方的統治成本,使其發動政變的代價大過現在這個統治集團所能負荷的程度,才有辦法反轉軍民現在不平等的局面。

根據緬甸公民團體Justice For Myanmar截自3月8號的統計,已知與軍方經濟集團仍有關係的138間私人企業中,除了70間是緬甸私人公司外,剩下都是外資企業,尤以中國、南韓、香港、新加坡、日本為主(台灣亦有兩家企業榜上有名)。儘管歐盟從2月就開始討論制裁的行動,並曾有外交官提到歐盟會針對軍方擁有的兩家公司採取行動,但在這週終於公布的制裁名單裏,仍只有11名軍方高層及被其任命的官員遭到個人制裁。週四(3月25號)美國率先宣布制裁這兩個軍方商業集團,英國亦一同宣布制裁緬甸經濟控股公司。而美國至今還制裁了16位軍方高層,並凍結了緬甸在紐約10億美金左右的外匯。

雖然國際上對於不採取全面性的經濟制裁行動有共識,但除了美國,其他國家發起的針對性制裁,不管是力度以及強度都令人失望。另一方面,儘管多個國家的社運團體呼籲全球武器禁運,聯合國安全理事會到目前仍沒有動作,包括中國、俄羅斯、以色列、印度、菲律賓等國家的政府,仍持續允許販賣武器給緬甸軍方,而中國、日本、印度、泰國、越南等國也保持著與軍方合作或訓練的關係,只有南韓以及澳洲宣布停止一切與軍方的軍事交流。

在前述的背景下,本來光靠制裁要扳倒軍方便已困難重重,若是沒有世界主要國家串連一同啟動大規模的針對性制裁,更不可能從外部施加足夠的壓力給軍方。然而,問題便在於,幾個重要的亞洲國家,到目前為止仍止於口頭譴責,沒有採取任何施壓行動。

2021年2月11日緬甸仰光,示威者在聯合國辦公室門前污損中國國旗。

2021年2月11日緬甸仰光,示威者在聯合國辦公室門前污損中國國旗。攝:Hkun Lat/Getty Images

經濟利益掛帥?不願正面交鋒的亞洲諸國

要是押錯了邊,便可能全盤皆輸,私人公司血本無歸,以後也可能失去與緬甸經濟往來的機會。

綜觀緬甸自民主改革開始的2011年至去年年底的核可外國投資額,可以看到前十名的西方國家只有英國及荷蘭,其餘都是亞洲國家,包括高居第一位的新加坡以及越南、泰國、馬來西亞的東協國家,還有中國、日本跟南韓。可見對於緬甸經濟的影響力,仍是以亞洲國家為大宗。

但反過來看,這些國家近十年來在緬甸押上龐大資本,因此在考慮如何應對時反而更加謹慎,因為要是押錯了邊,便可能全盤皆輸,私人公司血本無歸,以後也可能失去與緬甸經濟往來的機會。

軍方亦深知這些享有既得利益的國家不可能輕易收手,政變後軍方指派的投資部部長昂乃烏(Aung Naing Oo)便說:「根據現在的狀況,我們預計傳統的投資者將繼續在緬甸從事商業行為。」所謂的傳統投資者,其實就是這些來自亞洲國家的企業集團,他們許多在緬甸民主開放前後便插旗緬甸,一直到後來2017年羅興亞事件爆發後,西方國家不滿撤資,使他們現今的經濟地位更為關鍵。

中國

不管誰主政,只要情勢儘快穩定,中方都是得利的一方。

中國便是其中一個在羅興亞事件後漁翁得利的國家。作為一大鄰居的中國,一直都將緬甸視為其勢力範圍,並且對西方國家在緬甸民主轉型時期漸增的影響力尤其不滿。然而,緬甸軍方背景的鞏發黨登盛政府以及民盟與昂山素季,都一直對中國保持警戒的心態,不願過度仰賴單一國家。只不過羅興亞事件爆發後,西方國家不再熱衷於這塊「亞洲最後的處女地」,使得全民盟政府不得不仰賴中國資金,來維持國家的建設與經濟發展。後來,被納入中國一帶一路「中緬經濟走廊」的項目越來越多,前年與去年九成以上的重大能源開發項目,都被中國國企及有關企業一手囊括。

當然,經濟利益不會是考量的唯一。對於中國而言,緬甸是由軍方或民主政府掌權都不是重點,端看誰有辦法維持緬甸的穩定,才是中國考量的主要因素。所謂的穩定,也不等於和平,而是可以維持其在地域內領先的影響力,以及保障中方可以源源不斷的從緬甸輸出經濟資源。

從過去到現在,中國都在持續支持一些邊境(尤其中緬邊境)的民族武裝組織,因為和平或民族和解並不是中國的優先要務,而是要保障其能持續透過這些民地武的存在,使緬甸文人或軍方政府不得不倚賴中方,並透過這樣的關係施壓緬甸,換取自身的政策優惠。另一方面,中國也透過這些民地武,從黑市走私、轉進大批自然資源。據估計,每年有數十億美元等值的玉及寶石礦非法流出緬甸。

在這些背景之下,其實更可以理解中國從政變以來便不斷強調其「不干涉別國內政」的原則,因為不管誰主政,只要情勢儘快穩定,中方都是得利的一方。這不僅體現在政變後中國官媒避談「政變」,只親描淡寫描述為一個「重大的內閣改組」;也體現在中國曾數度阻擋聯合國各種對緬表示譴責的聲明,及阻撓任何針對緬甸的決議得以成案。

其實歷史上中國與緬甸的互動就一直存在這種模式,所以過往在國際舞台上,總會以大哥的身分在聯合國擋下一切對緬甸不利的決議,理由則一貫以「不干涉別國內政」帶過,例如在軍政府獨裁時期,2007年番紅花革命軍方鎮壓後,中國便聯手俄羅斯動用否決權,而在昂山素季因羅興亞事件遭到抨擊時,中國也出手「搭救」。中國外交部長王毅在三月初亦說明,他們支持「以東盟方式從中斡旋調停」,而所謂東盟模式不外乎就是所謂不干涉內政的原則,以持續對話接觸的方式,取代施壓。

新加坡

新加坡外交部長維文說:「⋯⋯無論是在好或壞的時刻,保持政治與商業之間的這種分別對我們是很重要的。」

新加坡作為緬甸投資的領頭羊,在過去五年的投資額翻漲超過十倍,對緬甸近十年的經濟發展影響位居要角。更重要的是,緬甸除了有10億美國外匯,另有超過57億美金的外匯存放在新加坡的華僑(OCBC)、星展(DBS)、大華(UOB)三大銀行。

新緬關係也有其歷史,許多緬甸的政要、商業大戶、軍方高層都有在新加坡開戶置產,也是他們醫療協助的首選。前軍政府獨裁者丹瑞在位期間,也是新加坡醫療體系的常客。這些都體現出,新加坡是另一個能在政治和經濟上影響緬甸未來走向的國家,可惜的是到目前為止,它也沒有意願利用這些籌碼,也堅守著所謂東盟不干預他國內政的原則。

雖然新加坡加入了譴責緬甸軍方的行列,並呼籲軍方克制,但其政府也早早表態,不願以政治決策干擾私人商業的運作。上個月新加坡外交部長維文說:「新加坡一向秉持著,緬甸的未來必須由自己的人民來決定這樣的原則⋯⋯我也想再次強調,無論是在好或壞的時刻,保持政治與商業之間的這種分別對我們是很重要的。」至今,在眾多與緬甸軍方有商業往來的新加坡公司中,也只有一家跳出來解除與軍方企業的合作關係。

2021年2月14日東京,反對緬甸軍事政變的示威者在日本街頭示威。

2021年2月14日東京,反對緬甸軍事政變的示威者在日本街頭示威。攝:Takashi Aoyama/Getty Images

東盟

不可否認的是,這次包括新加坡在內的許多東盟國家,都展現了一反常態的、更為積極的譴責態度。

不可否認的是,這次包括新加坡在內的許多東盟國家,都展現了一反常態的、更為積極的譴責態度。東盟主席在政變當天便有發表聲明,重申東盟憲章對支持民主、法治、尊重以及保護人權及其他基本自由權利的原則。而除了這個月初才登場的東盟外長會議,新加坡和印尼等國也從政變以來便積極在東盟機制內匯聚共識,近期印尼總統佐科威呼籲儘快舉行東盟首長的緊急會議,並得到馬來西亞總理穆希丁的支持,隨著新加坡外長出訪今年東盟主席國汶萊、馬來西亞和印尼,外界都在觀察接下來的發展。

但儘管有這些呼籲,東盟國家基本上都仍以「不干涉緬甸內政」為由,不願施壓軍方,而與緬甸軍方親近的的泰國軍政府,以及其他在中南半島的非民主政權,如越南、柬埔寨、寮國(老撾),默不做聲。東盟避談各自的政治差異及人權問題,早已不是新聞,而這個東南亞區域組織的兩大互動原則——互不干涉內政以及一致同意——使得東盟要對緬甸採取任何統一的制裁行動,都近乎天方夜譚。

但儘管有這些呼籲,東盟國家基本上都仍以「不干涉緬甸內政」為由,不願施壓軍方。東盟國家素來傾向,以交往而非對抗的方式,來處理與緬甸軍方的危機。

東盟國家素來傾向,以交往而非對抗的方式,來處理與緬甸軍方的危機。過去東盟打破不干涉內政原則,利用這樣的策略與軍政府交涉也有先例——2008年納爾吉斯風災在緬甸奪走10萬人的生命,當時軍政府一直拒絕接受外國救援,直到東盟舉行緊急會議,才開始漸漸放寬限制。事實上,東盟一直以來都習慣以「安靜外交」(Quiet Diplomacy)或「後門外交」(Backdoor Diplomacy)的形式來對區域內的爭端進行斡旋,而東盟也認為透過這樣不公開持續接觸的策略,更可能促使軍方與東盟之後有對話的空間,而非閉關自守。

值得一提的是,印尼從政變開始便是最積極試圖與軍方對話的國家,其外長勒特諾動作不斷,除了在上個月底與軍方任命的外交部長與泰國外長在曼谷會面,也一直與誓言推翻軍政府統治的文人平行政府CRPH (Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw)保持聯繫。

日本

日本更傾向於利用自己的特殊關係與管道,持續與軍方交涉。這點更是日本的優勢,由於軍方對中國抱持懷疑及缺乏信任,軍方更傾向於接受日方的介入。

日本雖只是名列第七的緬甸外國投資國,但一直以來都是緬甸外國開發援助的第一名,每年援助超過17億美金,並且也默默地在緬甸重大政治議題上,像是種族和解與羅興亞事件,介入協調。例如,去年底經過日本緬甸特使及日本財團會長笹川陽平協調,緬甸軍方與西部若開邦民地武若開軍(Arakan Army),在交戰長達兩年後終於停戰,證明了日方與軍方、民選政府都保持了良好關係,與在緬甸的政治影響力。

但也因此,日本在對緬政策上長期站在一個微妙的平衡點,雖說日方在外交政策上主張以民主等價值作為對外交流方針的「價值觀外交」(Values Diplomacy),卻為了維持其政治影響力,不敢在緬甸躁進。其中最大的考量點,即是中國。2017年羅興亞事件爆發後,日本就始終保持著不譴責的低姿態,但在2019年支持緬甸政府在若開邦的投資論壇,希望以提升發展水平來降低民族衝突。背後的動機,其實就是擔心西方國家接連出走後,緬甸會越發傾向中國。

這樣的戰略考量,也成為了日本在面對此次政變時的一大難題,雖然日本為抗議者不斷喪命表示哀悼,也對軍方的暴力鎮壓表示譴責,但官方的公開行動僅限於此,面對西方國家的制裁行動,也只能謹慎以對,不願意把多年來在緬甸耕耘出的影響力,在這樣的地緣政治競逐中拱手讓給中國。

與東盟類似的是,日本更傾向於利用自己的特殊關係與管道,持續與軍方交涉。這點更是日本的優勢,由於軍方對中國抱持懷疑及缺乏信任,軍方更傾向於接受日方的介入。三月初,軍政府任命的外交部長便曾與駐緬甸大使丸山市郎展開會談,緬甸語流利的丸山市郎一直保持著與緬甸軍方與民選政府良好的關係。另一方面,日媒亦報導,日本政府已經私下暫停一切新的開發援助,期待以此作為籌碼,但目前仍未對外公布,而是希望透過私下與軍方進行交涉,以避免被塑造成對軍方採取制裁行動。以現在的局勢來看,除非日本受到美國或聯合國的強大壓力,不然其仍會以自身特殊地位採取私下的行動。

2021年3月21日緬甸仰光,葬禮中Aung Kaung Htet的屍體,他於政府軍向示威者開火時喪生。

2021年3月21日緬甸仰光,葬禮中Aung Kaung Htet的屍體,他於政府軍向示威者開火時喪生。圖:Stringer/Getty Images

緬甸接下來會變成什麼樣子?

而3月27號是軍人節,是紀念緬甸軍於二戰末成功抵禦外敵的節日,軍方或欲在這之前穩定局面。

在外界無法施加足夠的壓力給緬甸軍方的情況下,許多人在問緬甸的下一步會是什麼。隨著軍方持續以各種泯滅人性的方式鎮壓,掃射民房虐待政治犯致死、甚至進入一般老百姓家中殺人,軍方正磨蝕自身的名譽及社會資本,逼使民地武紛紛站出來表態支持人民、宣布與平行政府CRPH合作,也讓向來不干預政治事務、且在2007年番紅花革命後曾禁止僧侶抗議的國家佛教僧侶協會(State Sangha Maha Nayaka,簡稱Mahana)與軍方「割席」,譴責軍方的暴力行徑。

而人民在軍方步步進逼之下,武力對抗的呼聲在網路上只是有增無減,越來越多人呼籲建立一支聯邦軍(Federal Army),與支持建立緬甸民主聯邦的民地武,一起迎戰草菅人命的軍方。

軍民雙方找到共識的機會已趨近於零,外界擔憂大型內戰將一觸即發。而3月27號是軍人節,是紀念緬甸軍於二戰末成功抵禦外敵的節日,軍方或欲在這之前穩定局面。

究竟接下來各個國家能否以最有效及時的方式,以經濟制裁或外交手段斡旋,避免緬甸淪為敘利亞的下場,或許是所有對國際社會影響力抱有寄望者的心願。

(劉忠恩,《緬甸時報》資深記者)

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