深度 評論

馮嘉誠:緬甸十年民主化遭遇「不流血政變」,責任在昂山素姬嗎?

在當前的國際格局下,只不過是讓緬甸駛進一個更波濤洶湧的大海。


2020年10月25日,緬甸城市仰光,大選前,全民盟支持者帶著國務資政昂山素姬的肖像在街道上拉票。 攝:Shwe Paw Mya Tin/Reuters/達志影像
2020年10月25日,緬甸城市仰光,大選前,全民盟支持者帶著國務資政昂山素姬的肖像在街道上拉票。 攝:Shwe Paw Mya Tin/Reuters/達志影像

2月1日清晨,剛從夢中醒來的緬甸民眾便迎來另一場惡夢:總統溫敏(Win Myint)、國務資政昂山素姬、以及執政黨全國民主聯盟(NLD,下稱全民盟)的骨幹官員被軍方拘禁。稍後,除了軍方控制的米瓦迪電視台(TV Myawaddy)以外,國內所有通訊網絡都被嚴重干擾,有記者甚至表示他們無法使用電話向外界接觸。

幾小時後,軍方電視台宣佈緬甸全國進入緊急狀態,為期一年。

另外,國防軍(Tatmadaw)總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)將接管國家行政、立法、及司法權,把全民盟政府的主要官員全數開除,由多位曾經效力軍政府的前朝官員或軍隊重要人物合組「國家行政委員會」取而代之。一場不流血的政變,就這樣為緬甸過去十年的民主化進程畫上休止符。

緬式「選舉舞弊」

緬甸這次選舉確實不是毫無爭議。

軍隊總司令敏昂萊在政變發表公開聲明,批評政府過去多次拒絕回應去年11月國會選舉的「選舉舞弊」狀況,總統溫敏又拒絕召開國防及安全會議(類似國家安全委員會的架構,十一名成員中有六名擁有軍方背景),認為軍隊直接介入「無法避免」,奪權之舉亦「符合國家法律」。軍隊同時承諾,只要由重組的選舉委員會調查相關「選舉舞弊」的指控之後,他們將會依據2008年憲法的規定,重新舉行一場「公平及公正的大選」,把權力移交到獲勝的政黨一方。

從表面看來,這次政變與2020年的國會選舉脫不了關係。2020年11月8日,緬甸進行了2010年以降第三次全國大選,全民盟贏得258個下議院議席及138個上議院議席,表現遠超預期。與之相反,被視為向軍隊效忠的「聯邦鞏固與發展黨」(USDP,下稱鞏發黨)則強差人意,即使大打民族主義牌和煽動排外論述,卻在下議院及上議院各失4席,合共僅得33席。其他政黨大部份屬地區政黨,所得議席自然更少。全民盟在國會的強勢,實實在在的顯示緬甸社會主流對昂山素姬的擁戴,同時反襯出民間對軍隊及其代言人的不信任。

2020年11月8日,緬甸舉行大選,選民在票站職員協助下把手指頭染藍,表示已經完成投票。

2020年11月8日,緬甸舉行大選,選民在票站職員協助下把手指頭染藍,表示已經完成投票。攝:Thein Zaw/AP/達志影像

不過,緬甸這次選舉確實不是毫無爭議。緬甸選委會在籌備選舉期間,作出多項招惹批評的決定,包括在2019肺炎肆虐下堅持舉行全國選舉(緬甸確診人數數目在9-10月期間由一天百宗急升至一天千宗)、以「安全」為由在多個非緬族主導的地區取消投票安排、繼續褫奪羅興亞人的參選權等等。此外,政黨在公營電視及電台宣傳政綱,其言論必須先獲得選委會審查批準。有反對黨要求引入比例代表制度,藉此打破一黨獨大的格局,但其言論卻遭到過濾。選舉前一個月,與中國關係密切、候選人數目僅次於全民盟的團結民主黨,其主席被指收受海外資金,選委會把該黨從註冊政黨名單中剔除,並取消該黨逾千名候選人參選資格。

由於緬甸憲法規定選委會的成員全數由總統任命,而選委會主席臘登(Hla Thein)與各大政黨缺乏溝通,令反對派擔心上述種種爭議只為確保全民盟得勝,讓人權組織及部份反對黨派對有關投票機制的獨立原則存疑。

從選舉競選期開始,鞏發黨及國防軍屢次發難指控「選舉不公」:一方面,鞏發黨要求在軍隊介入下,重新進行大選,更把有關指控告上最終法院。另一方面,軍隊屢次向全民盟施壓,160名軍方的國會代表更動議召開特別會議,專門討論涉及大規模選舉舞弊的問題。不過,上述動議一一無疾而終。政變前一週,敏昂萊發出最後通牒,表明如果無人遵守憲法,那便應該把它廢除,暗示有意發動政變推倒重來。政變前兩天,軍方代表與昂山素姬的代表再就相關問題展開討論,軍方再度要求政府重新點票,惟昂山堅決拒絕。縱使軍隊其後重申維護憲法,但事實證明雙方關係決裂,終於把駱駝最後一根稻草壓跨。

問題是,有關選舉舞弊的指控幾乎一面倒來自親軍方的黨派,國際組織及監察員未曾作出相近指控。

問題是,有關選舉舞弊的指控幾乎一面倒來自親軍方的黨派,國際組織及監察員未曾作出相近指控。美國選舉觀察組織卡特中心在大選當天曾經派員監察逾九成票站,除了斥責部份政策具有歧視成份,整體上沒有發現任何大規模選舉違規問題。國內其他監察組織也證實選舉大致公開透明,反過來勸喻軍隊接受現實。

二月一日本來是選舉後國會議員履新的首日,本應是決定上下議院議長的人選,亦準備為總統選舉舖路。憲法規定,緬甸總統選舉並非由全國選民直接投票決定,而是透過間接選舉方式,由上下議院所有議員(包括軍方委任的四分一議員在內)投票決定。軍隊在二月一日發動政變,猶如身體力行否定2020大選結果,阻止議員上任。

軍方領袖的總統夢

既然軍隊有不成比例的優勢,為什麽要執著於國會選舉的「舞弊」?

不過,緬甸憲法多方面保障了國防軍的絕對優勢:議會四分一議席自動由國防軍委任,擁有否決修改憲法的關鍵議席,同時自動獲得總統提名權(如果落選便會成為副總統);政府內閣的國防部長、邊境事務部長、內政部長全部由軍方任命,軍隊內部運作及規則亦不受文人政府干擾,儼然半個獨立王國;軍隊在國家最高權力機關「國防安全委員會」擁有多數席位,可以在緊急狀態下直接接管國家權力。既然軍隊有如此不成比例的優勢,為什麽要執著於國會選舉的「舞弊」?

敏昂萊並非完全在意鞏發黨的敗勢,而是著緊全民盟地位怎麽可以絲毫不動。

敏昂萊作為軍隊總司令,自然是策動政變的一大主因。敏昂萊今年七月將滿65歲,按照緬甸《國防服務法》規定,必須於今年內離任,交出權力。敏昂萊過去接受不同媒體訪問時,從無斷言自己退休後會乖乖退下舞台。敏昂萊幾年前積極接觸緬甸不同地區的選民,又開設社交媒體帳戶,時常發表民族主義色彩言論(後來被facebook強制關掉),與前任總司令丹瑞深居簡出的作風截然不同,棄武從政的意圖不言而喻。此外,國防軍在敏昂萊帶領下,以「保護民族、抵禦外敵」的形象,挫敗羅興亞人的「恐怖主義」,相當迎合保守民族主義者的意識形態。

2021年2月3日,有聲援緬甸的泰國群眾到曼谷聯合國辦公大樓外,焚燒緬甸國防軍總司令敏昂萊肖像,抗議緬甸軍方發動政變。

2021年2月3日,有聲援緬甸的泰國群眾到曼谷聯合國辦公大樓外,焚燒緬甸國防軍總司令敏昂萊肖像,抗議緬甸軍方發動政變。攝:Soe Zeya Tun/Reuters/達志影像

外界一直認為,緬甸在全民盟帶領下未見明顯起色,昂山素姬難在2020年選舉中重複上屆大選的奇蹟。過去五年,全民盟在官僚改革、民族和解、打擊貪腐、經濟增長種種議題發展緩慢,與代表鞏發黨的前總統登盛(2011-2016)執政期間的突出表現產生落差。加上國際社會在羅興亞問題上針對昂山、疫症對緬甸經濟釀成重創、年輕社運人物對昂山素姬種種不滿,看似都會轉化成對敏昂萊的優勢。

畢竟,即使敏昂萊不參與國會選舉,他仍可透過軍方委任的國會代表,提名自己競逐總統一職。只要鞏發黨表現妥當,民族黨及其他改革派政黨成功「𠝹票」,登上總統之位便不是天方夜譚。

了解總統選舉的方程式,便不難理解敏昂萊為何會如此執著於全民盟「選舉舞弊」的說法了。需知道,敏昂萊並非完全在意鞏發黨的敗勢,而是著緊全民盟地位怎麽可以絲毫不動。若果敏昂萊無法透過政治制度的方式削弱全民盟的主導地位,自然便要借助憲法其他灰色地帶否定這個政府了。(註:軍隊聲稱目前接管政權做法符合憲法417及418條)

文武體制的徹底決裂?

在2008憲法的框架下,民選的文人政府及專制獨立的軍隊之間難以並存。

但撇除個人野心問題,這場政變更具體反映出緬甸政治另一核心毛病:在2008憲法的框架下,民選的文人政府及專制獨立的軍隊之間難以並存,軍隊能夠行使獨立權力不受民意及選票約束,但牢牢掌握一切涉及國家安全及維穩事務;民選政府要委曲求存,只能對軍隊唯唯諾諾,或是與軍隊領袖建立緊密個人聯繫。假如雙方缺乏基本互信,這類「政變」行為必然會發生。

2015年大選後,昂山素姬受到憲法第59條所限,因為兒子擁有外國國籍關係,不能擔任總統一職。讓軍方始料不及的,是全民盟借助其國會過半數的優主導地位,成功借用憲法條文鑽空子,強行通過《國務資政法》,讓昂山素姬得以特殊身份管理政務。《資政法》在下議院通過當刻,軍方委任議員全數起立杯葛議案,更指責全民盟實施「民主霸凌」(democratic bullying),為雙方決裂埋下伏筆。

2019年,昂山素姬意欲透過提案修憲,希望在15年內逐步減少軍委國會議員,削弱國防軍總司令的地位等,向支持者交代自己仍然堅持達成「完整的民主制度」(complete democracy)的初衷。不出所料,軍隊代表利用否決權全數否決有關議案,僅通過採納部份無關痛癢的字眼,再度突顯文武之間的對立和衝突。據《日經亞洲》報導所指,敏昂萊和昂山素姬自此再無會面。雙方領袖聯繫中斷,象徵文武體制之間徹底決裂。

2020年,全民盟在大選能夠「逆轉勝」,顯示軍隊短期內無望透過正常的政治途徑守住其傳統光環,響起重大警號。國防軍前任總司令丹瑞在2010年毅然放棄連任,默許昂山素姬從軟禁中重獲自由,重整旗鼓參與2012年國會補選,全因軍隊相信緬甸2008年憲法的權力足以阻止全民盟永遠壟斷選舉優勢。即使2015年全民盟能夠獲得民間的「報復式投票」,但缺乏執政行動力的全民盟,終究會在下次選舉失去民意,軍隊只要透過憲法保障特權,可以選擇與全民盟戰略性地合作。

2021年2月2日,緬甸首都奈比多,有軍人在一所賓館外駐守。

2021年2月2日,緬甸首都奈比多,有軍人在一所賓館外駐守。攝:Stringer/Anadolu Agency via Getty Images

然而,全民盟如今在理應保障軍隊特權的制度上,竟然得以繼續挾著主流民意,昂山素姬甚至「反將一軍」脅逼國防軍聆聽民意,表示修改憲法將會成為新任國會的「首項要務」。當擁有制度權力的軍隊,遇上一個「不聽話」的魅力型領袖角色,這種碰撞必然會釀成衝突。即使敏昂萊這次忍下來,難保不會有再下次,甚至再下次,文、武之間的衝突只會無限輪廻。這個現象解釋了,為何獲得丹瑞(緬甸前軍方總司令)撐腰的登盛(昂山素姬前任的緬甸領導人)能夠順順利利完成任期,並推動多項改革法案;但凡昂山素姬政府處理爭議法案,往往擔心破壞與軍方互信,處處碰不得,處處不敢碰。

軍隊以較輕的罪名起訴昂山素姬和溫敏,而非動用情節更嚴重的叛國罪名,意味軍隊只欲昂山素姬帶罪上身,間接褫奪她在下次大選的參選權,未見有意徹底殲滅全民盟的力量。

緬甸政局走向充滿問號,敏昂萊一夥、昂山素姬和全民盟、社會的「公民抗命運動」、國際層面的合縱連橫佈局,每個單位都正在進行一場大博弈。軍隊在政變翌日宣佈釋放大部份被拘禁的全民盟成員,又「無厘頭」以違反《進出口法》及《自然災害管理法》等刑罰較輕的罪名(兩者最長三年)起訴昂山素姬和溫敏,而非動用情節更嚴重的叛國罪名,意味軍隊只欲昂山素姬帶罪上身,間接褫奪她在下次大選的參選權,未見有意徹底殲滅全民盟的力量。此外,敏昂萊的新政府成員名單中,大量任用登盛時期的官員及技術官僚,包括委任前外交部長溫納貌倫(Wunna Maung Lwin)重返崗位,甚有釋放「一切如常」的意思。恢復國際航班、國內通訊網絡、以及銀行服務,都在加強類似訊息。

全民盟方面,該黨所有議員一下子被「打回原形」,重新成為在野黨。不過昂山素姬一日在位,該黨去向仍然全憑「素媽媽」的指揮。昂山素姬在政變前夕留下一著,委託黨員萬一政變發生,便呼籲所有支持者反對政變。不過,關於未來的定位,全民盟會積極參與軍方背書的選舉,還是重拾2010年全面杯葛國會大選的姿態,則仍是未知數。假若軍隊銳意重整國會選舉模式,放棄有利於全民盟的「單議席單票制」,改以其他複雜的混合點票模式,拔去任何反對黨派的獠牙,全民盟還會參與嗎?

在中美大國競賽格局下,東南亞將繼續扮演重要角色。

最後,公民社會透過網上動員,成功號召網民透過多重象徵形式參與抗爭活動,醫護人員甚至發起罷工拒絕妥協。但這些運動能否持續,一來需要依賴國際社會的持續壓力,二來視乎軍隊當下的盤算。在中美大國競賽格局下,東南亞將繼續扮演重要角色,美國及歐盟國家會如何衡量價值規範與現實政治,固然值得留意;但中國與緬軍背後的利益碰撞,也將影響國防軍日後的改革路線。一場「不流血的政變」,只不過是讓緬甸駛進一個更波濤洶湧的大海。

(馮嘉誠,日本早稻田大學亞洲太平洋研究科博士候選人)

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