评论｜冯嘉诚：缅甸十年民主化一朝换血，责任在昂山素季吗？

2月1日清晨，刚从梦中醒来的缅甸民众便迎来另一场恶梦：总统温敏（Win Myint）、国务资政昂山素季、以及执政党全国民主联盟（NLD，下称全民盟）的骨干官员被军方拘禁。稍后，除了军方控制的米瓦迪电视台（TV Myawaddy）以外，国内所有通讯网络都被严重干扰，有记者甚至表示他们无法使用电话向外界接触。

几小时后，军方电视台宣布缅甸全国进入紧急状态，为期一年。

另外，国防军（Tatmadaw）总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）将接管国家行政、立法、及司法权，把全民盟政府的主要官员全数开除，由多位曾经效力军政府的前朝官员或军队重要人物合组“国家行政委员会”取而代之。一场不流血的政变，就这样为缅甸过去十年的民主化进程画上休止符。

缅式“选举舞弊”

缅甸这次选举确实不是毫无争议。

军队总司令敏昂莱在政变发表公开声明，批评政府过去多次拒绝回应去年11月国会选举的“选举舞弊”状况，总统温敏又拒绝召开国防及安全会议（类似国家安全委员会的架构，十一名成员中有六名拥有军方背景），认为军队直接介入“无法避免”，夺权之举亦“符合国家法律”。军队同时承诺，只要由重组的选举委员会调查相关“选举舞弊”的指控之后，他们将会依据2008年宪法的规定，重新举行一场“公平及公正的大选”，把权力移交到获胜的政党一方。

从表面看来，这次政变与2020年的国会选举脱不了关系。2020年11月8日，缅甸进行了2010年以降第三次全国大选，全民盟赢得258个下议院议席及138个上议院议席，表现远超预期。与之相反，被视为向军队效忠的“联邦巩固与发展党”（USDP，下称巩发党）则强差人意，即使大打民族主义牌和煽动排外论述，却在下议院及上议院各失4席，合共仅得33席。其他政党大部份属地区政党，所得议席自然更少。全民盟在国会的强势，实实在在的显示缅甸社会主流对昂山素季的拥戴，同时反衬出民间对军队及其代言人的不信任。

不过，缅甸这次选举确实不是毫无争议。缅甸选委会在筹备选举期间，作出多项招惹批评的决定，包括在2019肺炎肆虐下坚持举行全国选举（缅甸确诊人数数目在9-10月期间由一天百宗急升至一天千宗）、以“安全”为由在多个非缅族主导的地区取消投票安排、继续褫夺罗兴亚人的参选权等等。此外，政党在公营电视及电台宣传政纲，其言论必须先获得选委会审查批准。有反对党要求引入比例代表制度，借此打破一党独大的格局，但其言论却遭到过滤。选举前一个月，与中国关系密切、候选人数目仅次于全民盟的团结民主党，其主席被指收受海外资金，选委会把该党从注册政党名单中剔除，并取消该党逾千名候选人参选资格。

由于缅甸宪法规定选委会的成员全数由总统任命，而选委会主席腊登（Hla Thein）与各大政党缺乏沟通，令反对派担心上述种种争议只为确保全民盟得胜，让人权组织及部份反对党派对有关投票机制的独立原则存疑。

从选举竞选期开始，巩发党及国防军屡次发难指控“选举不公”：一方面，巩发党要求在军队介入下，重新进行大选，更把有关指控告上最终法院。另一方面，军队屡次向全民盟施压，160名军方的国会代表更动议召开特别会议，专门讨论涉及大规模选举舞弊的问题。不过，上述动议一一无疾而终。政变前一周，敏昂莱发出最后通牒，表明如果无人遵守宪法，那便应该把它废除，暗示有意发动政变推倒重来。政变前两天，军方代表与昂山素季的代表再就相关问题展开讨论，军方再度要求政府重新点票，惟昂山坚决拒绝。纵使军队其后重申维护宪法，但事实证明双方关系决裂，终于把骆驼最后一根稻草压跨。

问题是，有关选举舞弊的指控几乎一面倒来自亲军方的党派，国际组织及监察员未曾作出相近指控。

问题是，有关选举舞弊的指控几乎一面倒来自亲军方的党派，国际组织及监察员未曾作出相近指控。美国选举观察组织卡特中心在大选当天曾经派员监察逾九成票站，除了斥责部份政策具有歧视成份，整体上没有发现任何大规模选举违规问题。国内其他监察组织也证实选举大致公开透明，反过来劝喻军队接受现实。

二月一日本来是选举后国会议员履新的首日，本应是决定上下议院议长的人选，亦准备为总统选举舖路。宪法规定，缅甸总统选举并非由全国选民直接投票决定，而是透过间接选举方式，由上下议院所有议员（包括军方委任的四分一议员在内）投票决定。军队在二月一日发动政变，犹如身体力行否定2020大选结果，阻止议员上任。

军方领袖的总统梦

既然军队有不成比例的优势，为什么要执著于国会选举的“舞弊”？

不过，缅甸宪法多方面保障了国防军的绝对优势：议会四分一议席自动由国防军委任，拥有否决修改宪法的关键议席，同时自动获得总统提名权（如果落选便会成为副总统）；政府内阁的国防部长、边境事务部长、内政部长全部由军方任命，军队内部运作及规则亦不受文人政府干扰，俨然半个独立王国；军队在国家最高权力机关“国防安全委员会”拥有多数席位，可以在紧急状态下直接接管国家权力。既然军队有如此不成比例的优势，为什么要执著于国会选举的“舞弊”？

敏昂莱并非完全在意巩发党的败势，而是著紧全民盟地位怎么可以丝毫不动。

敏昂莱作为军队总司令，自然是策动政变的一大主因。敏昂莱今年七月将满65岁，按照缅甸《国防服务法》规定，必须于今年内离任，交出权力。敏昂莱过去接受不同媒体访问时，从无断言自己退休后会乖乖退下舞台。敏昂莱几年前积极接触缅甸不同地区的选民，又开设社交媒体帐户，时常发表民族主义色彩言论（后来被facebook强制关掉），与前任总司令丹瑞深居简出的作风截然不同，弃武从政的意图不言而喻。此外，国防军在敏昂莱带领下，以“保护民族、抵御外敌”的形象，挫败罗兴亚人的“恐怖主义”，相当迎合保守民族主义者的意识形态。

外界一直认为，缅甸在全民盟带领下未见明显起色，昂山素季难在2020年选举中重复上届大选的奇迹。过去五年，全民盟在官僚改革、民族和解、打击贪腐、经济增长种种议题发展缓慢，与代表巩发党的前总统登盛（2011－2016）执政期间的突出表现产生落差。加上国际社会在罗兴亚问题上针对昂山、疫症对缅甸经济酿成重创、年轻社运人物对昂山素季种种不满，看似都会转化成对敏昂莱的优势。

毕竟，即使敏昂莱不参与国会选举，他仍可透过军方委任的国会代表，提名自己竞逐总统一职。只要巩发党表现妥当，民族党及其他改革派政党成功“𠝹票”，登上总统之位便不是天方夜谭。

了解总统选举的方程序，便不难理解敏昂莱为何会如此执著于全民盟“选举舞弊”的说法了。需知道，敏昂莱并非完全在意巩发党的败势，而是著紧全民盟地位怎么可以丝毫不动。若果敏昂莱无法透过政治制度的方式削弱全民盟的主导地位，自然便要借助宪法其他灰色地带否定这个政府了。（注：军队声称目前接管政权做法符合宪法417及418条）

文武体制的彻底决裂？

在2008宪法的框架下，民选的文人政府及专制独立的军队之间难以并存。

但撇除个人野心问题，这场政变更具体反映出缅甸政治另一核心毛病：在2008宪法的框架下，民选的文人政府及专制独立的军队之间难以并存，军队能够行使独立权力不受民意及选票约束，但牢牢掌握一切涉及国家安全及维稳事务；民选政府要委曲求存，只能对军队唯唯诺诺，或是与军队领袖建立紧密个人联系。假如双方缺乏基本互信，这类“政变”行为必然会发生。

2015年大选后，昂山素季受到宪法第59条所限，因为儿子拥有外国国籍关系，不能担任总统一职。让军方始料不及的，是全民盟借助其国会过半数的优主导地位，成功借用宪法条文钻空子，强行通过《国务资政法》，让昂山素季得以特殊身份管理政务。《资政法》在下议院通过当刻，军方委任议员全数起立杯葛议案，更指责全民盟实施“民主霸凌”（democratic bullying），为双方决裂埋下伏笔。

2019年，昂山素季意欲透过提案修宪，希望在15年内逐步减少军委国会议员，削弱国防军总司令的地位等，向支持者交代自己仍然坚持达成“完整的民主制度”（complete democracy）的初衷。不出所料，军队代表利用否决权全数否决有关议案，仅通过采纳部份无关痛痒的字眼，再度突显文武之间的对立和冲突。据《日经亚洲》报导所指，敏昂莱和昂山素季自此再无会面。双方领袖联系中断，象征文武体制之间彻底决裂。

2020年，全民盟在大选能够“逆转胜”，显示军队短期内无望透过正常的政治途径守住其传统光环，响起重大警号。国防军前任总司令丹瑞在2010年毅然放弃连任，默许昂山素季从软禁中重获自由，重整旗鼓参与2012年国会补选，全因军队相信缅甸2008年宪法的权力足以阻止全民盟永远垄断选举优势。即使2015年全民盟能够获得民间的“报复式投票”，但缺乏执政行动力的全民盟，终究会在下次选举失去民意，军队只要透过宪法保障特权，可以选择与全民盟战略性地合作。

然而，全民盟如今在理应保障军队特权的制度上，竟然得以继续挟著主流民意，昂山素季甚至“反将一军”胁逼国防军聆听民意，表示修改宪法将会成为新任国会的“首项要务”。当拥有制度权力的军队，遇上一个“不听话”的魅力型领袖角色，这种碰撞必然会酿成冲突。即使敏昂莱这次忍下来，难保不会有再下次，甚至再下次，文、武之间的冲突只会无限轮廻。这个现象解释了，为何获得丹瑞（缅甸前军方总司令）撑腰的登盛（昂山素季前任的缅甸领导人）能够顺顺利利完成任期，并推动多项改革法案；但凡昂山素季政府处理争议法案，往往担心破坏与军方互信，处处碰不得，处处不敢碰。

军队以较轻的罪名起诉昂山素季和温敏，而非动用情节更严重的叛国罪名，意味军队只欲昂山素季带罪上身，间接褫夺她在下次大选的参选权，未见有意彻底歼灭全民盟的力量。

缅甸政局走向充满问号，敏昂莱一伙、昂山素季和全民盟、社会的“公民抗命运动”、国际层面的合纵连横布局，每个单位都正在进行一场大博弈。军队在政变翌日宣布释放大部份被拘禁的全民盟成员，又“无厘头”以违反《进出口法》及《自然灾害管理法》等刑罚较轻的罪名（两者最长三年）起诉昂山素季和温敏，而非动用情节更严重的叛国罪名，意味军队只欲昂山素季带罪上身，间接褫夺她在下次大选的参选权，未见有意彻底歼灭全民盟的力量。此外，敏昂莱的新政府成员名单中，大量任用登盛时期的官员及技术官僚，包括委任前外交部长温纳貌伦（Wunna Maung Lwin）重返岗位，甚有释放“一切如常”的意思。恢复国际航班、国内通讯网络、以及银行服务，都在加强类似信息。

全民盟方面，该党所有议员一下子被“打回原形”，重新成为在野党。不过昂山素季一日在位，该党去向仍然全凭“素妈妈”的指挥。昂山素季在政变前夕留下一著，委托党员万一政变发生，便呼吁所有支持者反对政变。不过，关于未来的定位，全民盟会积极参与军方背书的选举，还是重拾2010年全面杯葛国会大选的姿态，则仍是未知数。假若军队锐意重整国会选举模式，放弃有利于全民盟的“单议席单票制”，改以其他复杂的混合点票模式，拔去任何反对党派的獠牙，全民盟还会参与吗？

在中美大国竞赛格局下，东南亚将继续扮演重要角色。

最后，公民社会透过网上动员，成功号召网民透过多重象征形式参与抗争活动，医护人员甚至发起罢工拒绝妥协。但这些运动能否持续，一来需要依赖国际社会的持续压力，二来视乎军队当下的盘算。在中美大国竞赛格局下，东南亚将继续扮演重要角色，美国及欧盟国家会如何衡量价值规范与现实政治，固然值得留意；但中国与缅军背后的利益碰撞，也将影响国防军日后的改革路线。一场“不流血的政变”，只不过是让缅甸驶进一个更波涛汹涌的大海。

（冯嘉诚，日本早稻田大学亚洲太平洋研究科博士候选人）