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李明軒:逾十年轉型,卡在高雄選舉循環中的經濟癥結與產業羈絆

高雄經濟發展的癥結為何?如何影響選舉?高雄市民又是如何看待以科技業為主的產業發展政策?


2008年2月23日,台灣高雄的住宅和商業大廈 。 攝:Maurice Tsai/Bloomberg via Getty Images
2008年2月23日,台灣高雄的住宅和商業大廈 。 攝:Maurice Tsai/Bloomberg via Getty Images

高雄市長補選落幕,兩年前意外輸給韓國瑜的陳其邁,終於贏得遲來的市長寶座。陳其邁市長的主要政見,包括興建橋頭科學園區,打造高雄為半導體產業重鎮、AI數位科技中心。

陳其邁的產業政策明確、清晰,且身為高雄子弟,曾經說過高雄是自己一生懸命之地。然而自高雄市長補選啟動以來,選情相較此前的罷免公投、總統大選、與2018年市長選舉,卻是前所未有的冷,8月15日當天投票率為41.8%,僅有不到一半的人出門投票。「還可以啦!」高雄人這樣形容陳其邁,「把高雄交給陳其邁,不會好到哪裏去,但也不會差到哪裏去」但是也就是還可以。相反的、6月甫被罷免掉的韓國瑜,雖已成過往雲煙,卻是最令高雄人愛恨交加,感受複雜的一位市長。

雖說「一年投三次」,高雄人可能真的累了,因此市長補選投票率低落。但是兩年內選情熱度出現這樣的反差,透露出何種訊息?高雄經濟發展的癥結為何?如何影響選舉?高雄市民又是如何看待以科技業為主的產業發展政策?本文將以近年幾次高雄市長選舉的票數結果,剖析存在於高雄市民中的失落圖景與產業願景。它不一定是高雄經濟發展的唯一答案,但它或可解釋高雄起落的深刻的羈絆。

2010年8月16日,一名員工在台灣高雄的船廠焊接一艘船的部件。
2010年8月16日,一名員工在台灣高雄的船廠焊接一艘船的部件。攝:Maurice Tsai/Bloomberg via Getty Images

高雄產業的變遷與人民生活的起落

如今高雄這個城市,不僅生活著由新興規劃產業所支撐的人們,也生活著許多從1990年代製造業外移之後就惶惶度日、無所適從的人們。

高雄在日據時代就已奠定扎實的工業基礎,國民政府遷台後,經濟建設計劃延續高雄優勢,將高雄定位為工業重鎮,初期發展紡織、食品等民生工業,其後發展重化工業,包括機械、金屬、石化、造船等。便宜的人力,加上出口的優惠政策,讓高雄的工業得以全速前進。當時景氣之繁華、機會之充沛,也讓苦幹實幹的高雄市民生活穩定,心中踏實。

然而自1990年代起,台灣勞動成本上升、台幣升值,製造業紛紛外移,高雄的工業發展逐漸停滯。退下來的大批勞工,跟不上當時新興規劃的電子資訊產業,只能轉向服務業,成為服務業從業人員,不少人也決定自行開設小吃店、零售店等,自己當老闆。然而服務業的工作,又剛好碰上全球化浪潮席捲,國際連鎖品牌大舉進入台灣市場,激烈的競爭,使得小吃零售生意都不好做。

為了拯救高雄經濟,並且順應環保潮流、減少高雄的煙囪與污染,2006年上任的市長陳菊將高雄的產業重心轉向觀光文創與會展產業。在接下來的十多個年頭,高雄各地大興土木,興建硬體設備,包括衛武營、高雄展覽館、輕軌、大東藝術中心、海洋文化及流行音樂中心、遊艇碼頭等,打算在工業退為配角後,以觀光相關產業彌補工作機會的流失與經濟衰退問題。然而觀光文創與會展產業極易受到外在環境波動影響,2016年後兩岸政治不穩定、與2020年新型冠狀病毒病疫情散播,都讓這些初嶄露頭角的產業面臨斷炊的挑戰。

一度,台灣各縣市熱衷於爭取縣市合併、升格為直轄市,希望收取其資源整合、統一規劃之規模效果,使各都會區創造更多經濟機會。原本已身為直轄市的高雄市,在2010年也與相鄰的高雄縣合併,土地面積與人口數頓時倍增,的確享受到更快、更靈活運用資源的好處,整合發展了若干重點觀光亮點。然而,由於隨著縣市合併,決策權向上集中,原本每四年一次的鄉鎮市長選舉也改為官派,使地方活力銳減;同時,未能被包含在市府所規劃之產業發展計劃的區域或產業,也面臨被邊緣化的處境,得不到資源,以致高雄的區域發展愈趨不均。

如今高雄這個城市,不僅生活著由新興規劃產業所支撐的人們,也生活著許多從1990年代製造業外移之後就惶惶度日、無所適從的人們。這一批失落的世代所得有限,他們的下一代,許多就唸個專科、或是應用相關的大學科系,畢業後早早投入就業市場,以儘早養活自己為目標。

2016年5月24日,一名員工於台灣高雄港的碼頭騎自行車。

2016年5月24日,一名員工於台灣高雄港的碼頭騎自行車。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

失落世代對傳統產業的期待

這些結果反映出兩位候選人選舉策略不同,選民也做出了不同回應。

2018年,當時的市長候選人韓國瑜喊出高雄「又老又窮」,要帶領高雄再一次振興傳統產業,不少高雄人撲哧一笑,不明白高雄老在哪裏、窮在哪裏。然而,隨著2018年11月24日晚間,選票一張一張的開出來,人們才發現竟然有這麼多人認同高雄「又老又窮」,期待高雄能夠振興昔日傳統產業、走出「又老又窮」的困境。對於不少高雄人而言,科技園區、智能數位、5G產業等產業願景,雖樂觀其成,但卻無太多的感同身受;相反的,對於提振傳統產業等與自己生活息息相關的產業政策,則是相當期待。

為了檢視認同高雄為「又老又窮」、以及「對於振興傳統產業的期望」是否是影響近幾屆高雄市長選情的因素,以下筆者利用中央選舉委員會2014年、2018年、與2020年高雄市長選舉(補選)各行政區的投票結果資料,搭配財政部財政資訊中心之2018年高雄各行政區所得資料、與2018年高雄各行政區各產業廠房土地分布資料進行分析,檢視各行政區的所得水準與傳統產業占比(相對於科技產業)如何影響各候選人的得票率。(表1)

依據經濟部對產業之界定,在製造業行業別範疇中,電腦電子產品及光學業、電子零組件業為科技產業,其餘所有產業均屬於傳統製造業,或傳統產業。根據歷年來經濟部工廠校正暨營運調查顯示,高雄地區最重要的傳統產業聚落多為重工業,包括石油化工原料(石化產業)、鋼鐵軋延及擠型(鋼鐵產業)、金屬加工處理(金屬產業)、螺絲螺帽及鉚釘(扣件產業)、發電輸電配電機械(汽車零組件與機械產業)、船舶及其零件(遊艇造船產業)等,而食品加工、紡織布料等輕工業亦有其歷史重要性。

一般所定義的得票率,為該候選人所得票數占所有候選人總得票數的比例;然而考量到投票率本身也是支持候選人與否的一個表象,未回鄉投票者意味著對候選人的支持度未到願意排除萬難回鄉,因此表1中所定義的得票率,是廣義的得票率,為該候選人所得票數占應投票總人數的比例。此得票率必定比中選會所公布的一般得票率相對低得多。

「2014至2018年韓國瑜得票增幅」,為2018年韓國瑜廣義得票率減去2014年國民黨候選人楊秋興的廣義得票率,此增幅捕捉了在國民黨基本盤之基礎上,韓國瑜個人再獲得了多少得票率。傳統產業占比,為所有傳統產業廠房與土地面積加總占該行政區內所有工業廠房與土地面積加總之比例,衡量了傳統產業在該行政區的比例。

表1初步可以看出,在平均每人所得較低的行政區,韓國瑜的廣義得票率與得票增幅都相對較高,例如在彌陀區、甲仙區、內門區、茂林區、桃源區、那瑪夏區等較低所得區,韓國瑜的廣義得票率都在40%以上,增幅亦多在20%以上。

相對而言,陳其邁在所得較高的行政區廣義得票率較高,分布於28%-30%以上,例如三民區、鳥松區,在所得較低的行政區廣義得票率則顯著低了許多,分布於20%左右,甚至更低。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

而傳統產業占比的數據,變化相對複雜,需要更明確的迴歸分析以獲得其對廣義得票率的影響。

表2為進一步的迴歸分析結果。為方便讀者閱讀,表2以較為簡略之方式呈現,完整之估計結果請見表3。表2分析所得(收入)水準與傳統產業占比對2018年韓國瑜廣義得票率、2014至2018年韓國瑜廣義得票率增幅、與2020年陳其邁廣義得票率的影響。三個迴歸模型另都加入了「2014年陳菊廣義得票率」變數,用以控制藍綠基本盤的影響。

分析結果顯示,2014年陳菊廣義得票率越高的行政區,2018年韓國瑜的廣義得票率與得票增幅皆顯著越低、2020年陳其邁的廣義得票率顯著越高,顯示藍綠支持者分布對於候選人得票率的確存在先天的影響。

在所得水準方面,平均每人所得對韓國瑜的廣義得票率、得票增幅皆為負向影響,代表在2018年市長選舉中,控制了藍綠基本盤與其他因素的影響後,收入越低的行政區、韓國瑜的廣義得票率與得票增幅皆顯著越高。相反的,平均每人所得對陳其邁得票率則有正向影響,代表在2020年市長補選中,控制了藍綠基本盤與其他因素的影響後,陳其邁在收入越高的行政區廣義得票率越高。

最後,傳統產業占比的估計結果顯示,控制了藍綠基本盤與其他變數的影響後,在傳統產業占比越高的行政區,2018年韓國瑜的廣義得票率顯著越高,而2020年陳其邁的廣義得票率則顯著越低;傳統產業占比對於2014至2018年韓國瑜得票增幅則沒有顯著的影響。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

總結表2的分析結果,顯示收入較低的行政區,以及傳統產業占比較高、居民對於傳統產業可能有較高期待的行政區,在 2018年有較高比例的選民投給韓國瑜。而同樣在這些行政區,2020年陳其邁獲得的得票率也較低;陳其邁得票率高的地區主要集中在收入較高的行政區,以及傳統產業占比較低的行政區。

這些結果反映出兩位候選人選舉策略不同,選民也做出了不同回應。韓國瑜主打走出又老又窮、振興傳統產業,因此吸引到所得較低或是對傳統產業較有期待之選民的選票。陳其邁主打興建科學園區、發展科技產業,因此主要吸引到收入較高階層的選票,對於對傳統產業較有期待的選民之吸引力則較弱。

2020年8月15日,民進黨陳其邁勝出台灣高雄市長補選。

2020年8月15日,民進黨陳其邁勝出台灣高雄市長補選。攝:李昆翰/端傳媒

新時代能否也注重傳統產業的平衡?

許多高雄市民,其實是期待候選人所提出的政見能更與自己的生活息息相關,比如更重視傳統產業、帶領傳統產業走向新時代的平衡發展之路。

選舉結果資料的分析印證了筆者此前的觀察。韓國瑜當初的政見雖然後來被印證為只是空中大餅的不負責口惠,然而流水無情、落花有意,卻意外引出高雄市民心中最深的期盼。許多高雄市民,其實是期待候選人所提出的政見能更與自己的生活息息相關,比如更重視傳統產業、帶領傳統產業走向新時代的平衡發展之路。

目前政府對於高雄傳統產業的照顧,主要為經濟部於2019年成立的「傳統產業創新加值中心」,旨在協助台灣南部金屬相關產業業者升級、轉型。然而,高雄市政府本身目前仍未提出相關的具體政策,同時高雄需要轉型、需要幫助的傳統產業還有更多,舉凡食品加工、紡織、輕重製造業等都有許多廠商正面臨競爭力不足、且後繼無人的困境。而另一方面,這些年不少北漂青年道出心聲,認為高雄人文社科管理類別之白領工作機會稀少,因此被迫北漂。

事實上,產業轉型有幾種不同的方向,除了大眾普遍熟知的轉往高值化產品生產之外,經營思維的現代化、新行銷管道或手法的使用、運用資訊科技進行管理規劃、挖掘市場新需求以開發新產品等,都是產業轉型與增加競爭力的方法。這樣的轉型方式不一定都需要理工科出身的人才,廣大的人文社科管理人才,也能在其中找到發揮的天地。

因此,鼓勵傳統產業聘用年輕人,鼓勵年輕人回鄉加入傳統產業,帶來新思維、新管理、甚至是新產品,這是一個相當值得思考的振興傳統產業方向。政府可以採行的具體作法包括盤點高雄需要協助及轉型的傳統產業廠商,並成立廠商與人才之間的就業媒合平台,讓供需雙方直通訊息,促成廠商的現代化、也擴大年輕人回鄉就業。

未來

就算高雄能夠迎來傳統產業的復興,也不一定能夠再讓失落世代回到工作崗位。然而,傾聽民意,願意帶著人民轉型,願意為人民的生活找出路,是選民對市長最深的期待。

筆者必須坦言,如今的製造業與過去聘用大量勞工的勞力密集製造業已不盡相同,許多工作都已被電腦、機器取代,轉型後的傳統產業所聘用之勞工也必須具備當代的知識技能,因此就算高雄能夠迎來傳統產業的復興,也不一定能夠再讓失落世代回到工作崗位。

然而,傾聽民意,願意帶著人民轉型,願意為人民的生活找出路,是選民對市長最深的期待,更是市長對選民不容推卸的責任。此外,高雄傳統產業在過去所累積的知識、手藝、經驗,都是相當珍貴的優勢,任其荒廢實在太可惜。或許失落的世代永遠無法重拾繁華,但是若能帶領下一代、下下一代創造機會,這將是帶給失落世代最深遠的撫慰與希望。

在發展科技產業同時,「重新打造傳統產業」,這是高雄民意之所在,更是陳其邁市長與未來世世代代欲經營高雄者都應正視的產業發展方向。

(李明軒,國立中山大學政治經濟系副教授)

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