深度 書評

大國攤牌:中美關係為何走到如今地步?

在這本新書中,我們可以看到美國與中國雙方的官員是怎麼看待自己、怎麼看待對方、然後又是怎麼誤判對方、最後導致兩大強權反目成仇。


2020年4月29日,德國柏林Mauerpark公園的牆上有塗鴉描繪美國總統特朗普和中國國家主席習近平隔著口罩互相親吻。 攝:Markus Schreiber/AP/達志影像
2020年4月29日,德國柏林Mauerpark公園的牆上有塗鴉描繪美國總統特朗普和中國國家主席習近平隔著口罩互相親吻。 攝:Markus Schreiber/AP/達志影像

中美之間真的要走向「攤牌」與衝突了嗎?《大國攤牌》(Superpower Showdown)是2020年6月初最新上架的書,甫出版便獲得中美智庫各界的熱烈討論。這本書是來自兩位華爾街日報的資深記者,Bob Davis常駐白宮採訪、而魏玲靈(Lingling Wei)則是長期在北京採訪,三月時因為中國報復美國對中國官媒的新措施(要求登記成外國使團,以及限縮記者採訪簽證發放)而驅逐多名美國記者,正包括魏玲靈在內。

本書的主題是美國與中國的貿易戰,談的是為什麼美國和中國之間的關係會走到現在這個地步。書中的內容結構,琢磨於回顧中美如何從2000年美國協助中國加入世界貿易組織WTO,貿易量增加四倍以上,然後到了2016年之後開始逐漸經濟脫鉤,走進了許多人認為的新冷戰情勢。兩位資深記者的通力合作,讓這本書的價值遠大於一般的新聞報導,因為同時有駐美跟駐中的記者提供採訪素材,所以在整本書的每一個重大事件,我們都可以看到美國與中國雙方的官員是怎麼看待自己、怎麼看待對方、然後又是怎麼誤判對方、最後導致兩大強權反目成仇。而本書對於事實的檢查也十分審慎,整本書四百多頁,書後面附上的各國資料來源也有四百多個,十分適合學界或有興趣深入了解的觀察家作為工具書。

本書的另一個特色,在於針對文中的主要角色,包括習近平與川普,到談判過程兩造的主要策士們,在出場時都會先有一小段針對這個人物的小傳記。這些傳記透過家庭歷史、個人小故事等資料把每一個人所堅信的意識形態與偏好給形塑出來。因此在後續故事展開時,我們可以知道為什麼每一個參與者會基於不同的信念而與其他角色合作亦或是衝突,以及為何基於偏好做了這些選擇。

很有意思的是,這本書從兩位記者自身的背景開始寫起,最末段也從兩位記者在中美貿易戰簽署協議的當下狀態而結束,是一個很有趣的對比寫法。其中,魏玲靈的背景特殊,外公曾經跟毛澤東一起長征並負責照顧毛的健康,魏玲靈也在中國出生長大,可說是根正苗紅的第三代。但她為了報導與自由,選擇到美國念書,取得公民權並進入華爾街日報工作。在長駐中國報導多年後,被中國給驅逐出境;而她也在家人的鼓勵下,選擇了與家人分離之路,繼續記者志業。她的經歷反映了中美關係的惡化。其中,中共政權的本質是一個重要的因素。而另一位作者Davis的經歷則是來自家族事業:父親的皮革工廠。這類的製造業就是在全球化(尤其是對中國開放貿易)之後,成為了自由貿易下的大輸家。這類型的貿易贏家與輸家所帶來的浪潮,是中美關係變化的其中一個重要因素。

中美關係轉變的三條軸線

本書用大量的訪談資料來補充中美關係從克林頓以降的各種轉變,闡述了中美關係背後的政治、經濟、地緣政治等結構性的因素。固然領導者的風格和意念會影響雙邊關係的轉變,但其實背後的動力是整個全球化、貿易、產業發展、國際關係等因素,這些才是解釋變化的要因。

中美為何會走到這一步呢?綜觀兩位作者在本書中的論述,可以整理出三大軸線。

第一,是美國企業的立場。本書第一章開場就是華爾街CEO們對時任國安顧問的波頓(John Bolton)提出的各種疑慮。這些商業巨頭在美國的對中國政策的形成過程中,扮演重要角色。他們大力地遊說對中國開放的政策,現在也是最擔心中美衝突的人們。

本書前半部分,回顧了克林頓政府與時任總理的朱鎔基團隊打交道,最後讓中國加入WTO的過程。在1989天安門事件之後,克林頓在大選時本來也強調要審視中國人權、要保護美國企業等,但當選後就變調了。

2001年11月11日,在中國正式獲准加入世界貿易組織後的第二天早上,一名婦女在北京市中心讀一本西方名人雜誌。
2001年11月11日,在中國正式獲准加入世界貿易組織後的第二天早上,一名婦女在北京市中心讀一本西方名人雜誌。攝:Peter Rogers/Getty Images

面對即將大舉開放的中國市場,美國企業們強烈希望可以前往中國投資,晚一步就會被日歐給取得先機(補充:根據孔誥峰教授的研究,中國仔細選擇了可以幫忙遊說的美國企業,並給予從來不會實現的承諾,吸引美國企業幫忙遊說)。中國花了至少一億美元遊說美國讓中國加入WTO,最後也的確有用。克林頓政府甚至連年度人權檢查都放棄了,最後順利通過了給中國永久最惠國待遇,以及讓中國加入WTO(當時民主黨反對的人比共和黨還要多很多。關於這部分的討論與過程,在本書第五章)。另一方面,朱鎔基為了開放市場,面對龐大的中國國有企業的反對聲浪,也正好透過美國的壓力與誘因,來成功壓下國企反對派,讓中國的市場的確多開放與自由了一些,促進中美經濟合作與轉型。

西方國家認為讓中國加入,他們會遵守規則、走向開放、保護產權。克林頓認為中國根本不可能也沒有能力控制龐大的網路世界,網路會讓人們走向開放,可以獲取不同的資訊,中共沒法做到閉關自守。在當時,即使是鷹派的、保守派的、現實主義派的學者們或智庫,都認為中國必定會走向民主化,因為這個浪潮是擋也擋不住。多年後他們才一一承認自己錯了。

作者們指出,對於中國政策立場的動搖,大約是從2009年之後開始的。最先的質疑是來自於那些自由貿易之下的慘烈輸家,特別是像家具製造業這類型的產業。作者們也從商界、學界、政界、以及各方面來解釋為什麼大家對中國崛起的反應這麼慢。簡單來說就是對中國政治發展太天真,商業利益龐大,以及資料數據取得困難。

商界大概從2015年開始轉變態度。當習近平在2012年後逐漸大權在握,並讓權力更為集中時,不只民主化的時程顯得更為遙遠,習近平喊出的中國製造2025,對於美國企業來說就是要把他們榨乾之後趕走的概念。加上在這段期間內,中國針對美國企業的巧取豪奪、對智財權的侵犯始終不斷,讓美國企業開始質疑雙方經濟整合是否已帶來無法承受的經營成本,也開始懷疑到底中國有沒有可能真正達成經濟自由化。

很顯然地,即使中國加入了WTO,自由主義的多邊制度也沒有辦法讓中國走向制度化的改革。因此,當川普打祭了貿易戰時,雖然還是有不少企業試圖遊說川普的執政團隊延後或取消關稅,但至少多數企業都開始意識到可能要離開中國、或同意必須有人對中國長期以來的積弊進行根本性的態度轉變,不再像以往那樣子有一大堆企業一窩蜂的幫中國遊說了。這些美國企業已受不了無止盡的必輸法律戰,還有總是「被自願」將技術轉移給中國(詳見第十四章)。更重要的是,美國企業在這段時間發現中國原先給予的一些承諾並沒有真正落實,而這無法落實的部分,已經不是單純的人脈問題,而是根本的制度問題。因此只有制度改革才能解決問題。

第二個軸線是川普本人(主要內容在第八章)。川普的崛起,就是源自於那些中美經貿合作後長期被忽視的美國勞工。跨國大企業為了利益極大化,自然會搬到勞工成本較低的中國(勞工成本一開始只有美國的5%!)。但那些美國勞工怎麼辦?第七章當中有提到一個數字,在1990-2011年間,有240萬個工作因為與中國的貿易而消失,大部份是最底層的工人。川普就是在這種狀況下崛起的。

川普出生富裕,房地產起家,他的人物設定就是個「商人」。川普過去就很反對自由貿易,認為工作會因此外流。他常透過設定貿易敵人的方式來獲得支持,例如在1980年代時,就常常說日本是貿易上的敵人,但也因此從日本投資客手上大賺一筆。後來日本經濟泡沫化後,川普逐漸把目標轉向中國。川普始終希望表現出一個「談判專家」與「強人」的形象,這對他的決策模式影響甚鉅。

2020年7月14日,美國總統特朗普於華盛頓白宮玫瑰花園舉行記者會。
2020年7月14日,美國總統特朗普於華盛頓白宮玫瑰花園舉行記者會。攝:Drew Angerer/Getty Images

本書一開始提到,川普希望透過一個又一個的談判,來讓大家覺得自己很厲害,這也與一開始的川蔡通話、發推說什麼都可以談有關。既然什麼都可以談,那過去美國很少用的關稅當然也可以拿來當作武器、那些美國簽過的約當然可以再簽一次或退出,這些都只是「手段」罷了。也當然,當中國居然用關稅報復、當報紙居然在嘲笑川普時說他在談判桌上對中國太軟弱時,川普往往會不顧阻止立刻得更用力的打回去。另一方面,作者也提到,川普非常注重立即的效果與掌聲。每次新關稅或新政策出籠,當天或隔天股票如何反應,會直接影響到他認為該政策的成敗。因此當前幾次加關稅後美股大漲,川普自然認為他的舉動獲得民眾與企業的力挺。

兩位作者透過他們自身的觀察認為,川普本來雖然要求與中國談判,但一開始的方向真的只有雙方貿易逆差的問題(其實,大多數學者們並不認為貿易逆差一定是壞事),至於資料洩密、南海議題、韓國議題、香港議題本身都只是籌碼而已,重點是能不能快速談出一個讓他很風光的合約。

但一開始川普的談判團隊,就分成有合約就好、不一定要關稅制裁的財政部長梅努欽派(Mnuchin),包括主要談判代表Wilbur Ross在內;以及認為中國不可信、要對中國懲罰並持續檢視的強硬派,可以2017上任的貿易代表萊特海澤(Lighthizer)為代表。起初主要是Mnuchin派系佔上風,把中美問題單純當作貿易逆差來處理,因此多請中國進口美國商品來解決問題就好,中方負責談判的副總理劉鶴也樂得開一系列的購買清單。但隨著時間進展,包括中國數次推遲或毀約、給的清單數額膨風、中國的報復制裁,都讓川普與其團隊越來越覺得中國口頭承諾不可靠,必須實際觀察中國的作為。因此,強調關稅制裁而且不能隨便拿掉的Lighthizer最終勝出主導談判。Lighthizer第一次在中國人面前的出場,是在川普訪中的時候,那個場面相當精彩,尤其描寫他如何在中國高階領導人面前數落中國竊取智慧產權的問題,原本普遍被認為是很溫和的談判代表Ross竟然坐在會場外,讓以為川普是來交朋友的中共高層一片錯愕(第十章,內容關於2017年中美兩國如何漸行漸遠)。

對於Lighthizer等人來說,中美之間並不只是貿易逆差的問題,更重要的問題核心在於貿易的自由開放、智慧財產權掠奪、以及國安議題。而這些議題,都需要中國進行制度面的改革才有辦法處理——假如連法院都「姓黨」,那問題永遠處理不了。在Lighthizer等人不斷地說服之下,川普本人才說出了華為是國家安全威脅、並支持關稅不可棄的立場。

2020年5月28日,北京舉行的全國人大閉幕會議期間,國家主席習近平就一項有關香港的國家安全立法進行投票。
2020年5月28日,北京舉行的全國人大閉幕會議期間,國家主席習近平就一項有關香港的國家安全立法進行投票。攝:Mark Schiefelbein/AP/達志影像

第三條軸線是中國自己的改變。這必須從習近平本人開始說起,他是改變中美關係的重要因素。基於過去在各省市執政的經驗,習近平相信共產黨帶領國家經濟的重要性,並意識到在經濟轉型的過程中,意識形態的經營將會更為重要。也正因如此,習近平上任後,開始加大對於國家企業的補貼、在更多私營企業內設黨部來加強控制(這完全和大家所期待的自由市場貿易等原則背道而馳)。與此同時,習近平也加強各種思想與意識型態的強化,破壞了本來集體領導的派系平衡改為一人集權無限連任,這些都與美國政界、學界、商界的期待相左,讓這些人漸漸不再相信經濟成長可以帶動中國民主化。

同時,習近平更常使用「中國夢」或者「百年國恥」作為號召,來煽動反美情緒與政策。只要任何談判覺得不滿意,就開始放共軍大敗美軍的愛國劇、並且拿出「二十一條」的歷史進行「喪權辱國」的意識形態控制。加上習近平集所有權力於一身,使得習近平不能承擔任何軟弱或失敗。而負責談判的劉鶴,只是因為習近平害怕站到第一線承擔各方責難,而推出的人選。作者提到,川普常常刻意要給習近平一些政治威信和談判功勞(credit),希望讓習近平搞定反對者。然而,習卻一直沒有站到前線,而劉鶴的政治權威不足,沒有主導政策走向的能力,不像朱鎔基一樣可以適當運用美國的壓力來促進改革(事實上,川普的談判團隊也很努力的要把劉鶴帶往朱的方向,想要和中國內部的改革派合作,讓他們可以從內部帶來改變。但中國的政治結構已不一樣了,劉的政治威信遠遠不如朱)。這也讓川、習二人的談判如同兩人開車對撞的膽小鬼賽局,誰先閃開就輸了。所以兩人都不閃開而繼續往前開,最終只有對撞的結果。

結構性問題讓雙方漸行漸遠

在這三大軸線交互影響下,其結果就是從中美開始交往、到中美經濟密不可分、最後到這幾年反而要開始逐漸脫鉤。其中,兩位作者互相比較中美的反應,也顯現出雙方在制度與文化上的差異如何造成更深的鴻溝。舉例來說,在一次談判時,美方擺開了大陣仗帶上所有主要官員。中方因此認為川普非常重視這次的談判、想要快點有結果。但其實川普只是因為搞不定主戰派與主和派的兩派官員,因此就一起全部帶出來看看而已。而在另一次談判時,中方在川普宣布關稅制裁後,立即在政策上有些退讓。中方認為,我們都退讓釋出善意了,美國應該不要得寸進尺,也應該適時的把關稅拿掉一些作為回禮。但對於川普跟Lighthizer來說,這些反而證明關稅才是真正有用的武器,因此用得更兇更甚。

由於整本書主軸在中美關係以及貿易戰,書中提到台灣的段落並不多,跟日本、南韓一樣。作者提到台灣的川蔡通話時,主要是聚焦在川普團隊準備上任時欠缺準備,沒有意識到台灣問題對中國的重要性,因此沒有做任何中國假如激烈反應該有的準備,不過作者也認為通話成功是蔡英文政府的一大勝利。但到後期,整個川普的國安團隊對於中國的政策更為明確,這其中包括多位很清楚中國政府作為的策士在團隊當中,包括中文流利、長期待過中國、還曾被武警揍一拳的博明(Matt Pottinger),川普的團隊成功地讓美國政界改變觀點,意識到中國並沒有因經濟成長走向民主化、也的確有對外擴張的企圖。

本書兩位作者的結論是:中美的冷戰已經正式開打,而且短期之內不會結束,因為兩國是一步步地因為結構性問題而走到今天這樣的窘境。美國兩大黨的國會議員都在懲罰中國這件事情上達到共識,反而是川普不夠強硬(還是把貿易問題當成單純的商業談判來處理),因此作者不認為美國在短期內會改變其對中政策,重新轉向擁抱中國。

然而,作者也不同意川普在中美冷戰的作法上採取了最有效率的策略,因為光是美國單邊行動並不夠。作者認為,美國一開始就應該積極拉攏日本、歐盟、墨西哥等盟友來一起制裁中國,但川普把這些潛在盟友也都甩了一個巴掌,與其談判新的貿易合約,這導致美國的單邊制裁最終可能事倍功半。另一方面,作者也對川普的替代方案提出質疑,認為除了貿易戰之外,川普政府並沒有推出在國內的產業升級或投資計劃,當做可行的相應計劃(筆者在與一些官員或企業界人士接觸時,也曾聊到這一點。許多人們對「撤出中國」的支援計劃感到困惑與不足)。尤其,既然川普希望維持美國在科技上的優越與競爭力,那至少在科研經費上就應該要大舉提升,而不是在各方面都砍經費。雖然川普提到說,減稅可以讓企業把錢花在企業的研發上,但是學校的基礎科學研發,才是整個國家科技力的基石。

2020年5月17日,一名女士和一名兒童在北京一家書店看書,店內地面有的一張地圖顯示著北美和中美洲。
2020年5月17日,一名女士和一名兒童在北京一家書店看書,店內地面有的一張地圖顯示著北美和中美洲。攝:Andy Wong/AP/達志影像

問題與討論

本書對於中美兩大強權互動的深入探討,可以顯現出一些非常有趣的學術問題。

第一,所謂的國家利益本身,是各方行為者逐漸互動摸索出來的。從美國來看,川普政府下至少有兩派官員,對於經貿以及國安在國家利益的權重明顯不同,更遑論川普本人更把個人情緒納入國家利益的一部分。這也是為何遊說與增加曝光度在這個時局更為重要。基本上在美國政治當中,外交政策的產出一直都是在多方行為者互動下的結果。而對中國來說,從朱鎔基以降的市場開放派,與習近平所主張的加深管制派,同樣對於中國的國家利益有不同的看法。如何精準掌握每個互動中行為者的偏好,與制度條件下所給予出的互動方式,方可對外交政策與國與國之間的關係做更進一步的判斷。

第二,就算確立了國家利益的定義,兩邊政府如何測量這利益的增減也是充滿學問。川普本人相信華爾街股市的漲跌、但國安團隊裡有些人看到的是失業率、以及關鍵搖擺州的選票。而對於習近平來說,消滅雜音與異議派系、維持黨乃至於個人絕對的控制權,才是最重要的事情。雙方在計算國家利益時,隨著對未來利益重視程度的不同,算出來的結果也會不同。

第三則是可信度的問題。美國在與中國交涉的過程中,對於中國提出相關改革的信任程度越來越低,並覺得中國在以拖待變,不是真心想與美方談判,取得共識。因此,光從許多協議的字面上來看,中國似乎在許多層面上都順從美國的意思,進行改革,但美國卻仍把關稅加上去,但從實際雙方的互動來看,這些字面上的改革並不代表是雙方實質的互動與進展。雙方對對方心理上的認定與信任感才是更重要的觀察指標。

第四,要消除中美雙方的新冷戰,可能比美蘇之間的舊冷戰要來的複雜與困難。美蘇冷戰在蘇聯的經濟垮台之後,蘇聯就進行開放與改革;這個程序對西方的市場經濟民主國家來說,其實影響不大。但反觀中國,在習近平的統治之下,要藉由經濟發展來將中國民主化的這個夢,已經不復存了。但在全球化的經濟結構之下,如果中國的經濟垮台,這勢必代表著全球市場秩序的崩潰,而美國也無法脫離這股災風。這也就是為什麼,即便雙方在過去兩年間不停地瞞天喊價、不停的關稅壁壘,但至始至終都沒有完全隔絕彼此的打算。這也是為什麼雙方最後還是得站上談判桌,簽下第一階段的貿易談判合約。

最後,這次席捲全球的COVID-19肺炎疫情,造成了全球市場經濟的斷裂。貿易的供需因為經濟的停擺,而產生了矛盾。美中兩國也在隔空叫喊,想要把這次肺炎的疫情歸責給對方。事實上,這代表著中美雙方都面臨著巨大的挑戰。對中國來說,雖然在2020年第一季之後,國內生產線就回歸正常,但因為國際市場的停擺,而讓這些過剩的產能無處消耗,這勢必會對以經濟成長作為政權合法性的中國政府,造成顯著的負面影響;對美國來說,在川普試圖競選連任的節骨眼,殺出了肺炎這個程咬金,讓美國失業率急速上升,這無疑令川普連任之路蒙上陰影。從這些事件來看,美中雙方勢必會持續增加對彼此的敵意,更遑論中國極可能放棄履付第一階段貿易協定所規定購買美國農產品與高價商品額度,造成雙方對彼此的不信任感升到最高點。

本書的結尾跟開頭一樣很有意思。魏玲靈在白宮現場見證了Phase One Deal的簽署,而Davis在自己的辦公室內準備發新聞稿,他想到自己父親的皮革工廠:美國已經沒有什麼重要的傳統製造業貨品出口到中國了,中國也沒什麼原料出口給美國來課稅了,因為相關產業早已外移到亞洲其他國家了。這個意思是說,中美之間的磨擦是整個經濟與政治變遷下的產物,而我們都正在見證這個巨大的轉變。

(王宏恩,內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授;陳方隅,密西根州大政治所博士;葉耀元 ,休士頓聖湯瑪斯大學國際研究與當代語言學系副教授兼系主任)

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